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Condition de validité de l'acte administratif relatives aux motifs de l'acte (fr) : Différence entre versions

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(Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire: le contrôle restreint ou contrôle minimum)
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On entend par motif les éléments objectifs, antérieurs à l'acte, qui ont déterminé son auteur à l'accomplir. Les motifs peuvent être des motifs de fait. Ce sont par exemple les comportements d'un [[agent public (fr)|agent public]] qui ont justifié les sanctions disciplinaires (lire aussi, [[droit de la fonction publique (fr)|droit de la fonction publique]]. Les motifs peuvent être également des motifs de droit. Ce peut être un acte reposant sur des motifs prévus par le droit. Un [[fonctionnaire (fr)|fonctionnaire]] ne peut légalement subir une sanction que si son comportement a revêtu en droit le caractère d'une [[faute disciplinaire (fr)|faute disciplinaire]]. Il appartient au juge de contrôler à la fois les motifs de fait et les motifs de droit et de prononcer éventuellement l'illégalité de l'acte pour motif inexistants en fait ou en droit.
 
On entend par motif les éléments objectifs, antérieurs à l'acte, qui ont déterminé son auteur à l'accomplir. Les motifs peuvent être des motifs de fait. Ce sont par exemple les comportements d'un [[agent public (fr)|agent public]] qui ont justifié les sanctions disciplinaires (lire aussi, [[droit de la fonction publique (fr)|droit de la fonction publique]]. Les motifs peuvent être également des motifs de droit. Ce peut être un acte reposant sur des motifs prévus par le droit. Un [[fonctionnaire (fr)|fonctionnaire]] ne peut légalement subir une sanction que si son comportement a revêtu en droit le caractère d'une [[faute disciplinaire (fr)|faute disciplinaire]]. Il appartient au juge de contrôler à la fois les motifs de fait et les motifs de droit et de prononcer éventuellement l'illégalité de l'acte pour motif inexistants en fait ou en droit.
  
La difficulté vient de la manière dont le droit réglemente les motifs de l'acte. Nous retrouvons ici le problème du pouvoir discrétionnaire Nous avons vu que le pouvoir discrétionnaire se situait normalement au niveau des motifs de l'acte. Nous avons dit que le juge, en vue d'étendre son contrôle, faisait apparaître lui-même des motifs légaux dans des cas où, cependant, le législateur était resté silencieux. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir doit rester un juge de la légalité et non pas un juge de l'opportunité. Aussi, nous sommes ici en présence d'une [[jurisprudence (fr)|jurisprudence]] complexe qui s'attache à vérifier la régularité des motifs tout en refusant cependant de contrôler l'opportunité. On peut rendre compte de cette jurisprudence en distinguant les cas de pouvoir discrétionnaire et les cas de compétence liée, ce qui revient à rendre compte soit du contrôle maximum (compétence liée), soit du contrôle minimum ou restreint (pouvoir discrétionnaire).
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La difficulté vient de la manière dont le droit réglemente les motifs de l'acte. Nous retrouvons ici le problème du pouvoir discrétionnaire Nous avons vu que le pouvoir discrétionnaire se situait normalement au niveau des motifs de l'acte. Nous avons dit que le juge, en vue d'étendre son contrôle, faisait apparaître lui-même des motifs légaux dans des cas où, cependant, le législateur était resté silencieux. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir doit rester un juge de la légalité et non pas un juge de l'opportunité. Aussi, nous sommes ici en présence d'une [[jurisprudence (fr)|jurisprudence]] complexe qui s'attache à vérifier la régularité des motifs tout en refusant cependant de contrôler l'opportunité. On peut rendre compte de cette jurisprudence en distinguant les cas de pouvoir discrétionnaire et les cas de compétence liée, ce qui revient à rendre compte soit du contrôle maximum (compétence liée), soit du contrôle minimum ou restreint (pouvoir discrétionnaire). Cependant, certains auteurs procèdent à cette étude en examinant l'erreur de droit, l'erreur de qualification juridique des faits et l'erreur de fait.
 
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=Le contrôle des motifs dans les cas de compétence liée: le contrôle maximum=
 
=Le contrôle des motifs dans les cas de compétence liée: le contrôle maximum=
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Quand il y a compétence liée, l'[[administration (fr)|administration]] n'a pas de liberté de décision. Les motifs de ses actes sont définis par le droit. On dit alors qu'il y a motifs légaux, et l'acte qui aurait pu être pris sur des motifs illégaux est [[nullité (fr)|nul]] pour erreur de droit ou nul pour absence de motif légal.
 
Quand il y a compétence liée, l'[[administration (fr)|administration]] n'a pas de liberté de décision. Les motifs de ses actes sont définis par le droit. On dit alors qu'il y a motifs légaux, et l'acte qui aurait pu être pris sur des motifs illégaux est [[nullité (fr)|nul]] pour erreur de droit ou nul pour absence de motif légal.
  
Dans ce cas, le contrôle du juge ne soulève pas de difficulté. L'acte qui repose sur un motif illégal est contraire au droit. Il y a certainement violation de la loi. C'est parfois le cas d'une décision qui inflige une sanction disciplinaire à un [[fonctionnaire (fr)|fonctionnaire]] dont le comportement ne peut être analysé comme constituant une faute disciplinaire. Il faudrait simplement rappeler ici la jurisprudence qui a étendu le champ de compétence liée en créant de cas de compétence liée jurisprudentiels. Le motif est alors dans cette hypothèse défini par le juge, qui interprète largement la loi. Il y a toujours violation du droit. [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1954X05X0000028238 Conseil d'État 28 mai 1954 ''Barel'')].
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Dans ce cas, le contrôle du juge ne soulève pas de difficulté. L'acte qui repose sur un motif illégal est contraire au droit. Il y a certainement violation de la loi. C'est parfois le cas d'une décision qui inflige une sanction disciplinaire à un [[fonctionnaire (fr)|fonctionnaire]] dont le comportement ne peut être analysé comme constituant une faute disciplinaire. Il faudrait simplement rappeler ici la jurisprudence qui a étendu le champ de compétence liée en créant de cas de compétence liée jurisprudentiels. Le motif est alors dans cette hypothèse défini par le juge, qui interprète largement la loi. Il y a toujours violation du droit<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1954X05X0000028238 Conseil d'État 28&nbsp;mai 1954 ''Barel'']</ref>.
  
 
==Le contrôle de la qualification des faits ou l'erreur de qualification juridique==
 
==Le contrôle de la qualification des faits ou l'erreur de qualification juridique==
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===Le juge est nécessairement conduit à prendre en considération les faits, surtout lorsque ceux-ci sont des éléments intégrés dans la légalité===
 
===Le juge est nécessairement conduit à prendre en considération les faits, surtout lorsque ceux-ci sont des éléments intégrés dans la légalité===
  
Le juge apprécie le comportement d'un agent public pour décider si ce comportement peut être qualifié de faute disciplinaire et s'il peut justifier une sanction. Ce contrôle conduit parfois le juge aux frontières de la légalité et de l'objectivité. Il en est ainsi, notamment dans le contrôle juridique exercé sur les [[Mesure de police (fr)|mesures de police]]. Le juge doit décider par exemple si une mesure qui restreint les [[liberté publique (fr)|libertés publiques]] était justifiée ou non par une menace de trouble de l'[[ordre public (fr)|ordre public]]. [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1914X04X0000049307 Conseil d'État 13&nbsp;mai 1933 ''Benjamin''].
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Le juge apprécie le comportement d'un agent public pour décider si ce comportement peut être qualifié de faute disciplinaire et s'il peut justifier une sanction. Ce contrôle conduit parfois le juge aux frontières de la légalité et de l'objectivité. Il en est ainsi, notamment dans le contrôle juridique exercé sur les [[Mesure de police (fr)|mesures de police]]. Le juge doit décider par exemple si une mesure qui restreint les [[liberté publique (fr)|libertés publiques]] était justifiée ou non par une menace de trouble de l'[[ordre public (fr)|ordre public]]<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1914X04X0000049307 Conseil d'État 13&nbsp;mai 1933 ''Benjamin'']</ref>.
  
L'exemple le plus typique de contrôle des motifs légaux est fourni par l'arrêt Gomel Conseil d'État 4 avril 1914. L'administration peut imposer des charges particulières aux propriétaires d'immeuble pour sauvegarder les perspectives monumentales. La mesure n'est régulière que si le site urbain considéré peut être qualifié de perspective monumentale. Dans l'affaire Gomel, le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a estimé illégal un refus de [[permis de construire (fr)|permis de construire]] parce qu'il a estimé que la place Beauvau ne pouvait être considérée comme une perspective monumentale au sens de la législation. Conseil d'État 5 décembre 1956 Thibault: [[Dalloz]] 1957 p. 20. Il s'agissait du contrôle du caractère licencieux d'une publication en vue d'apprécier la régularité d'une interdiction de publication. Conseil d'État 4 mars 1966 Manufacture des produits chimiques de Tournant: AJDA 1966 p. 365. Dans cette affaire, il y a vérification par le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] du caractère "de circonstances économiques de nature à justifier un droit anti-dumping." Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555.
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L'exemple le plus typique de contrôle des motifs légaux est fourni par l'arrêt ''Gomel''<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1914X04X0000055125 Conseil d'État 4 avril 1914 ''Gomel'']</ref>. L'administration peut imposer des charges particulières aux propriétaires d'immeuble pour sauvegarder les perspectives monumentales. La mesure n'est régulière que si le site urbain considéré peut être qualifié de perspective monumentale. Dans l'affaire Gomel, le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a estimé illégal un refus de [[permis de construire (fr)|permis de construire]] parce qu'il a estimé que la place Beauvau ne pouvait être considérée comme une perspective monumentale au sens de la législation. Dans l'affaire ''Thibault''<ref>Conseil d'État 5 décembre 1956 ''Thibault'': [[Dalloz]] 1957 p. 20</ref>, il s'agissait du contrôle du caractère licencieux d'une publication en vue d'apprécier la régularité d'une interdiction de publication. Dans l'affaire ''Manufacture des produits chimiques de Tournant''<ref>Conseil d'État 4 mars 1966 ''Manufacture des produits chimiques de Tournant'': AJDA 1966 p. 365. V. également [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1969X06X0000069449 Conseil d'État 25 juin 1969 ''Vincent'']: AJDA 1969 p. 555</ref>, il y a vérification par le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] du caractère "de circonstances économiques de nature à justifier un droit anti-dumping.".
  
 
===Le contrôle de proportionnalité des faits===
 
===Le contrôle de proportionnalité des faits===
  
Pour vérifier que les faits sont de nature à justifier juridiquement une décision, le juge pousse parfois loin le contrôle d'adéquation de l'objet de l'acte à ses motifs, réalisant un véritable contrôle de proportionnalité. Déjà nette dans l'affaire Benjamin, où le juge vérifie que la mesure d'interdiction d'une réunion n'est pas disproportionnée par rapport aux motifs. Cette attitude se retrouve généralement en matière de libertés publiques. Conseil d'État 5 mai 1976 SAFER d'Auvergne c/ Bernette. En matière de refus de concourir, dans la fonction publique, Conseil d'État 18 mars 1986 Mulsant: p. 125. En matière disciplinaire, Conseil d'État 9 juin 1978 Lebon: AJDA 1978 p. 573.
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Pour vérifier que les faits sont de nature à justifier juridiquement une décision, le juge pousse parfois loin le contrôle d'adéquation de l'objet de l'acte à ses motifs, réalisant un véritable contrôle de proportionnalité. Déjà nette dans l'affaire Benjamin, où le juge vérifie que la mesure d'interdiction d'une réunion n'est pas disproportionnée par rapport aux motifs. Cette attitude se retrouve généralement en matière de libertés publiques<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1976X05X0000098647 Conseil d'État 5 mai 1976 ''S.A.F.E.R. d'Auvergne c/ Bernette]''. En matière de refus de concourir, dans la fonction publique, [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1983X03X0000034782 Conseil d'État 18 mars 1983 ''Mulsant'']: Rec. p. 125. En matière disciplinaire, [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1978X06X0000005911 Conseil d'État 9 juin 1978 ''Lebon'']: AJDA 1978 p. 573</ref>.
  
 
Le contrôle de proportionnalité prend dans certains cas une physionomie encore plus originale et encore plus poussée.
 
Le contrôle de proportionnalité prend dans certains cas une physionomie encore plus originale et encore plus poussée.
 
  
 
===La théorie du bilan===
 
===La théorie du bilan===
  
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Il en va ainsi lorsque le juge met en oeuvre la théorie du bilan (coûts-avantages). À propos des décisions autorisant une certaine opération, une [[expropriation (fr)|expropriation]] par exemple, le juge compare les avantages de l'opération avec ses inconvénients: nuisance qu'elle entraîne pour les intéressés, coût financier,… Si le bilan lui apparaît positif, il conserve la décision. Si le bilan est négatif, il l'annule<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1971X05X0000078825 Conseil d'État 28 mai 1971 ''Ville nouvelle Est'']</ref>. Il s'agissait dans cette affaire d'un projet de construction d'une faculté de droit à la place de corons. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a estimé que l'édification d'une [[faculté de droit (fr)|faculté de droit]] était plus important que la conservation des corons. C'est somme toute un jugement assez subjectif.
  
Il en va ainsi lorsque le juge met en oeuvre la théorie du bilan (coûts-avantages). À propos des décisions autorisant une certaine opération, une [[expropriation (fr)|expropriation]] par exemple, le juge compare les avantages de l'opération avec ses inconvénients: nuisance qu'elle entraîne pour les intéressés, coût financier,... Si le bilan lui apparaît positif, il conserve la décision. Si le bilan est négatif, il l'annule. Conseil d'État 28 mai 1971 Ville nouvelle Est. Il s'agissait dans cette affaire d'un projet de construction d'une faculté de droit à la place de corons. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a estimé que l'édification d'une [[faculté de droit (fr)|faculté de droit]] était plus important que la conservation des corons. C'est somme toute un jugement assez subjectif.
 
 
Ces deux dernières solutions restent tout de même des solutions exceptionnelles car ce contrôle fait vraiment pénétrer le juge dans l'opportunité. C'est un contrôle qui frôle l'opportunité.
 
Ces deux dernières solutions restent tout de même des solutions exceptionnelles car ce contrôle fait vraiment pénétrer le juge dans l'opportunité. C'est un contrôle qui frôle l'opportunité.
 
  
 
==Le contrôle de l'existence des faits ou l'erreur de fait==
 
==Le contrôle de l'existence des faits ou l'erreur de fait==
  
Le juge peut-il aller jusqu'à se livre au contrôle de l'existence des faits? Peut-il apprécier leur exactitude matérielle? Ici, certains doutes peuvent surgir. Est-ce qu'en contrôlant l'existence de certaines circonstances, le juge ne va pas au-delà d'un pur [[contrôle de légalité (fr)|contrôle de légalité]]. On a pu le croire à l'époque. On prétendait à l'origine qu'une erreur de fait ne pouvait pas constituer une violation de la loi, ce qui est pourtant inexact lorsque les circonstances de fait sont une condition de la légalité de l'acte. On invoquait même l'attitude de la [[Cour de cassation (fr)|Cour de cassation]], oubliant cependant que les faits ont été établis par les premiers juges selon des procédures juridictionnelles.
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Le juge peut-il aller jusqu'à se livrer au contrôle de l'existence des faits? Peut-il apprécier leur exactitude matérielle? Ici, certains doutes peuvent surgir. Est-ce qu'en contrôlant l'existence de certaines circonstances, le juge ne va pas au-delà d'un pur [[contrôle de légalité (fr)|contrôle de légalité]]. On a pu le croire à l'époque. On prétendait à l'origine qu'une erreur de fait ne pouvait pas constituer une violation de la loi, ce qui est pourtant inexact lorsque les circonstances de fait sont une condition de la légalité de l'acte. On invoquait même l'attitude de la [[Cour de cassation (fr)|Cour de cassation]], oubliant cependant que les faits ont été établis par les premiers juges selon des procédures juridictionnelles.
  
Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a fini par admettre, dans une [[jurisprudence (fr)|jurisprudence]] devenue classique, de contrôler l'exactitude matérielle des faits dans des hypothèses de compétence liée. Conseil d'État 14 janvier 1916 Camino. Dans cette affaire, le [[maire (fr)|maire]] d'une [[commune (fr)|commune]] avait été suspendu par le [[préfet (fr)|préfet]], puis révoqué par le [[ministre (fr)|ministre]] pour n'avoir pas veillé à la décence d'un convoi funèbre auquel il avait assisté. Le contrôle des faits ne révèle aucune faute. "Si le Conseil ne peut apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours en [[excès de pouvoir (fr)|excès de pouvoir]], il lui appartient d'une part de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ses mesures et d'autre part, dans le cas où les dits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application de sanctions pénales." Autres exemples: Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555. Conseil d'État 9 juin 1978 Centre psychothérapique de la Haute-Vienne: RDP 1979 p. 288.
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Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a fini par admettre, dans une [[jurisprudence (fr)|jurisprudence]] devenue classique, de contrôler l'exactitude matérielle des faits dans des hypothèses de compétence liée<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGX9X1916X01X0000059619 Conseil d'État 14 janvier 1916 ''Camino'']</ref>. Dans l'affaire ''Camino'', le [[maire (fr)|maire]] d'une [[commune (fr)|commune]] avait été suspendu par le [[préfet (fr)|préfet]], puis révoqué par le [[ministre (fr)|ministre]] pour n'avoir pas veillé à la décence d'un convoi funèbre auquel il avait assisté. Le contrôle des faits ne révèle aucune faute. "Si le Conseil ne peut apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours en [[excès de pouvoir (fr)|excès de pouvoir]], il lui appartient d'une part de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ses mesures et d'autre part, dans le cas où les dits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application de sanctions pénales."<ref>Autres exemples: Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555. [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXCX1978X06X0000002781Conseil d'État 9 juin 1978 ''Centre psychothérapique de la Haute-Vienne'']: RDP 1979 p. 288</ref>.
 
Dans toutes ces hypothèses, l'examen des faits se présente comme une condition du contrôle de légalité. Le contrôle exercé par le [[juge administratif (fr)]] n'est pas un contrôle d'opportunité.
 
Dans toutes ces hypothèses, l'examen des faits se présente comme une condition du contrôle de légalité. Le contrôle exercé par le [[juge administratif (fr)]] n'est pas un contrôle d'opportunité.
  
 
=Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire: le contrôle restreint ou contrôle minimum=
 
=Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire: le contrôle restreint ou contrôle minimum=
  
Nous supposons donc que l'[[administration (fr)|administration]] dispose d'un pouvoir discrétionnaire, que les motifs de la décision ne sont pas définis par le droit. Il existe pourtant dans de tels cas un certain contrôle des motifs lorsqu'il existe une [[Erreur de droit en droit administratif (fr)|erreur de droit]], une [[Erreur de fait en droit administratif (fr)|erreur de fait]] ou une [[Erreur manifeste (fr)|erreur manifeste d'appréciation des faits]].
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Nous supposons donc que l'[[administration (fr)|administration]] dispose d'un [[Pouvoir discrétionnaire (fr)|pouvoir discrétionnaire]], que les motifs de la décision ne sont pas définis par le droit. Il existe pourtant dans de tels cas un certain contrôle des motifs lorsqu'il existe une [[Erreur de droit en droit administratif (fr)|erreur de droit]], une [[Erreur de fait en droit administratif (fr)|erreur de fait]] ou une [[Erreur manifeste (fr)|erreur manifeste d'appréciation des faits]].
  
 
=Le Problème posé par la pluralité des motifs invoqués=
 
=Le Problème posé par la pluralité des motifs invoqués=
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Il se peut que l'administration ait fait état de plusieurs motifs parmi lesquels certains seulement sont inexacts en droit ou en fait. Faut-il considérer dans ces conditions l'acte comme illégal? Le problème se pose surtout lorsqu'il y a pouvoir discrétionnaire, mais peut aussi se présenter lorsqu'il y a compétence liée.
 
Il se peut que l'administration ait fait état de plusieurs motifs parmi lesquels certains seulement sont inexacts en droit ou en fait. Faut-il considérer dans ces conditions l'acte comme illégal? Le problème se pose surtout lorsqu'il y a pouvoir discrétionnaire, mais peut aussi se présenter lorsqu'il y a compétence liée.
  
==Une première solution avait été dégagée par le Conseil d'État dans un arrêt du 14 janvier 1948 Canavaggia: p. 18==
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==Une première solution avait été dégagée par le Conseil d'État dans l'arrêt ''Canavaggia''==
  
Le sieur Canavaggia, avait été révoqué au titre de l'ordonnance sur l'épuration et, parmi les trois motifs invoqués, un était erroné en droit, et un autre était erroné en fait. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a annulé la sanction en établissant qu'il ne ressortait pas des pièces versées au dossier que le troisième grief aurait à lui seul entraîné la sanction. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] avait ainsi estimé que le motif en cause n'avait pas eu un caractère déterminant (théorie du motif déterminant). Il s'agissait dans cet arrêt d'une recherche objective, c'est-à-dire établie d'après des pièces versées dans le dossier.
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Le sieur Canavaggia, avait été révoqué au titre de l'ordonnance sur l'épuration et, parmi les trois motifs invoqués, un était erroné en droit, et un autre était erroné en fait. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a annulé la sanction en établissant qu'il ne ressortait pas des pièces versées au dossier que le troisième grief aurait à lui seul entraîné la sanction<ref>Conseil d'État 14 janvier 1948 ''Canavaggia'': Rec. p. 18</ref>. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] avait ainsi estimé que le motif en cause n'avait pas eu un caractère déterminant (théorie du motif déterminant). Il s'agissait dans cet arrêt d'une recherche objective, c'est-à-dire établie d'après des pièces versées dans le dossier.
  
 
==L'idée a été reprise aussi bien dans des affaires de pouvoir discrétionnaire que dans des hypothèses de compétence liée==
 
==L'idée a été reprise aussi bien dans des affaires de pouvoir discrétionnaire que dans des hypothèses de compétence liée==
  
Conseil d'État 17 janvier 1968 Loeb: AJDA 1968 p. 355. Le cas s'était posé à l'occasion du retrait d'un permis de conduire: "Considérant que le sieur Lob est atteint d'alcoolisme chronique et que la constatation de cette affection alors même qu'il serait établi que l'intéressé est indemne des autres incapacités, à savoir qu'il est aveugle et qu'il a l'habitude de se déshabiller dans sa voiture, aurait entraîné la décision attaquée, qu'elle pouvait légalement fonder"
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Le cas s'était posé à l'occasion du retrait d'un permis de conduire: "Considérant (…) que le sieur Loeb est atteint d'alcoolisme chronique et que la constatation de cette affection, alors même qu'il serait établi que l'intéressé est indemne des autres incapacités qui avaient été relevées [à savoir qu'il est aveugle et qu'il a l'habitude de se déshabiller dans sa voiture], aurait entraîné la décision attaquée, qu'elle pouvait légalement fonder<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1968X01X0000072646 Conseil d'État 17 janvier 1968 ''Loeb'']: AJDA 1968 p. 355</ref>".
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S'agissant du [[pouvoir discrétionnaire (fr)|pouvoir discrétionnaire]], cette [[jurisprudence (fr)]] semble avoir évolué avec l'arrêt ''Dame Perrot''<ref>[http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1968X01X0000070951 Conseil d'État 12 janvier 1968 ''Dame Perrot'']: AJDA 1968 p. 179</ref>. Dans cette affaire, on avait soumis au [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] un refus d'autorisation d'installation dans un marché d'intérêt national. Pour fonder son refus, l'administration invoquait deux motifs: l'incertitude sur le chiffre d'affaire de la requérante et l'existence de retards dans le paiement des impôts. La requérante a pu établir que le premier motif était inexact en fait. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a reconnu cette exactitude et décida que l'[[administration (fr)|administration]] n'aurait pas pris la même décision de refus si elle s'était fondée uniquement sur l'autre motif. Il a pu ainsi prononcer l'annulation de la décision.
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On a pu remarquer que l'argument invoqué dans l'arrêt ''Dame Perrot'' différait un peu de celle qui avait été utilisée dans l'affaire ''Canavaggia''. Dans l'affaire ''Canavaggia'', le Conseil d'État s'était référé aux pièces versées au dossier. Or dans l'affaire ''Dame Perrot'', le Conseil d'État s'est livré à une appréciation subjective: "il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait, si elle n'avait retenu que l'autre motif, eût pris la même décision".<ref>Pour une application inverse du même principe, v. [http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXAX1969X02X0000075274Conseil d'État 21 février 1969 ''Kopacki'']: AJDA 1969 p. 183</ref>.
  
S'agissant du [[pouvoir discrétionnaire (fr)|pouvoir discrétionnaire]], cette [[jurisprudence (fr)]] semble avoir évolué avec l'arrêt du Conseil d'État 12 janvier 1968 Dame Perrot: AJDA 1968 p. 179. Dans cette affaire, on avait soumis au [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] un refus d'autorisation d'installation dans un marché d'intérêt national. Pour fonder son refus, l'administration invoquait deux motifs: l'incertitude sur le chiffre d'affaire de la requérante et l'existence de retards dans le paiement des impôts. La requérante a pu établir que le premier motif était inexact en fait. Le [[Conseil d'État (fr)|Conseil d'État]] a reconnu cette exactitude et décida que l'[[administration (fr)|administration]] n'aurait pas pris la même décision de refus si elle s'était fondée uniquement sur l'autre motif. Il a pu ainsi prononcer l'annulation de la décision.
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=Notes et références=
  
On a pu remarquer que l'argument invoqué dans l'arrêt Dame Perrot différait un peu de celle qui avait été utilisée dans l'affaire Canavaggia. Dans l'affaire Canavaggia, le Conseil d'État s'était référé aux pièces versées au dossier. Or dans l'affaire Dame Perrot, le Conseil d'État s'est livré à une appréciation subjective: "il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait, si elle n'avait retenu que l'autre motif, pris la même décision". Conseil d'État 21 février 1969 Kopacki: AJDA 1969 p. 183.
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<references />

Version du 16 octobre 2006 à 16:25

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On entend par motif les éléments objectifs, antérieurs à l'acte, qui ont déterminé son auteur à l'accomplir. Les motifs peuvent être des motifs de fait. Ce sont par exemple les comportements d'un agent public qui ont justifié les sanctions disciplinaires (lire aussi, droit de la fonction publique. Les motifs peuvent être également des motifs de droit. Ce peut être un acte reposant sur des motifs prévus par le droit. Un fonctionnaire ne peut légalement subir une sanction que si son comportement a revêtu en droit le caractère d'une faute disciplinaire. Il appartient au juge de contrôler à la fois les motifs de fait et les motifs de droit et de prononcer éventuellement l'illégalité de l'acte pour motif inexistants en fait ou en droit.

La difficulté vient de la manière dont le droit réglemente les motifs de l'acte. Nous retrouvons ici le problème du pouvoir discrétionnaire Nous avons vu que le pouvoir discrétionnaire se situait normalement au niveau des motifs de l'acte. Nous avons dit que le juge, en vue d'étendre son contrôle, faisait apparaître lui-même des motifs légaux dans des cas où, cependant, le législateur était resté silencieux. Toutefois, le juge de l'excès de pouvoir doit rester un juge de la légalité et non pas un juge de l'opportunité. Aussi, nous sommes ici en présence d'une jurisprudence complexe qui s'attache à vérifier la régularité des motifs tout en refusant cependant de contrôler l'opportunité. On peut rendre compte de cette jurisprudence en distinguant les cas de pouvoir discrétionnaire et les cas de compétence liée, ce qui revient à rendre compte soit du contrôle maximum (compétence liée), soit du contrôle minimum ou restreint (pouvoir discrétionnaire). Cependant, certains auteurs procèdent à cette étude en examinant l'erreur de droit, l'erreur de qualification juridique des faits et l'erreur de fait.

Le contrôle des motifs dans les cas de compétence liée: le contrôle maximum

Le contrôle des motifs de droit ou l'erreur de droit

Quand il y a compétence liée, l'administration n'a pas de liberté de décision. Les motifs de ses actes sont définis par le droit. On dit alors qu'il y a motifs légaux, et l'acte qui aurait pu être pris sur des motifs illégaux est nul pour erreur de droit ou nul pour absence de motif légal.

Dans ce cas, le contrôle du juge ne soulève pas de difficulté. L'acte qui repose sur un motif illégal est contraire au droit. Il y a certainement violation de la loi. C'est parfois le cas d'une décision qui inflige une sanction disciplinaire à un fonctionnaire dont le comportement ne peut être analysé comme constituant une faute disciplinaire. Il faudrait simplement rappeler ici la jurisprudence qui a étendu le champ de compétence liée en créant de cas de compétence liée jurisprudentiels. Le motif est alors dans cette hypothèse défini par le juge, qui interprète largement la loi. Il y a toujours violation du droit[1].

Le contrôle de la qualification des faits ou l'erreur de qualification juridique

Ce contrôle révèle des gradations.

Le juge est nécessairement conduit à prendre en considération les faits, surtout lorsque ceux-ci sont des éléments intégrés dans la légalité

Le juge apprécie le comportement d'un agent public pour décider si ce comportement peut être qualifié de faute disciplinaire et s'il peut justifier une sanction. Ce contrôle conduit parfois le juge aux frontières de la légalité et de l'objectivité. Il en est ainsi, notamment dans le contrôle juridique exercé sur les mesures de police. Le juge doit décider par exemple si une mesure qui restreint les libertés publiques était justifiée ou non par une menace de trouble de l'ordre public[2].

L'exemple le plus typique de contrôle des motifs légaux est fourni par l'arrêt Gomel[3]. L'administration peut imposer des charges particulières aux propriétaires d'immeuble pour sauvegarder les perspectives monumentales. La mesure n'est régulière que si le site urbain considéré peut être qualifié de perspective monumentale. Dans l'affaire Gomel, le Conseil d'État a estimé illégal un refus de permis de construire parce qu'il a estimé que la place Beauvau ne pouvait être considérée comme une perspective monumentale au sens de la législation. Dans l'affaire Thibault[4], il s'agissait du contrôle du caractère licencieux d'une publication en vue d'apprécier la régularité d'une interdiction de publication. Dans l'affaire Manufacture des produits chimiques de Tournant[5], il y a vérification par le Conseil d'État du caractère "de circonstances économiques de nature à justifier un droit anti-dumping.".

Le contrôle de proportionnalité des faits

Pour vérifier que les faits sont de nature à justifier juridiquement une décision, le juge pousse parfois loin le contrôle d'adéquation de l'objet de l'acte à ses motifs, réalisant un véritable contrôle de proportionnalité. Déjà nette dans l'affaire Benjamin, où le juge vérifie que la mesure d'interdiction d'une réunion n'est pas disproportionnée par rapport aux motifs. Cette attitude se retrouve généralement en matière de libertés publiques[6].

Le contrôle de proportionnalité prend dans certains cas une physionomie encore plus originale et encore plus poussée.

La théorie du bilan

Il en va ainsi lorsque le juge met en oeuvre la théorie du bilan (coûts-avantages). À propos des décisions autorisant une certaine opération, une expropriation par exemple, le juge compare les avantages de l'opération avec ses inconvénients: nuisance qu'elle entraîne pour les intéressés, coût financier,… Si le bilan lui apparaît positif, il conserve la décision. Si le bilan est négatif, il l'annule[7]. Il s'agissait dans cette affaire d'un projet de construction d'une faculté de droit à la place de corons. Le Conseil d'État a estimé que l'édification d'une faculté de droit était plus important que la conservation des corons. C'est somme toute un jugement assez subjectif.

Ces deux dernières solutions restent tout de même des solutions exceptionnelles car ce contrôle fait vraiment pénétrer le juge dans l'opportunité. C'est un contrôle qui frôle l'opportunité.

Le contrôle de l'existence des faits ou l'erreur de fait

Le juge peut-il aller jusqu'à se livrer au contrôle de l'existence des faits? Peut-il apprécier leur exactitude matérielle? Ici, certains doutes peuvent surgir. Est-ce qu'en contrôlant l'existence de certaines circonstances, le juge ne va pas au-delà d'un pur contrôle de légalité. On a pu le croire à l'époque. On prétendait à l'origine qu'une erreur de fait ne pouvait pas constituer une violation de la loi, ce qui est pourtant inexact lorsque les circonstances de fait sont une condition de la légalité de l'acte. On invoquait même l'attitude de la Cour de cassation, oubliant cependant que les faits ont été établis par les premiers juges selon des procédures juridictionnelles.

Le Conseil d'État a fini par admettre, dans une jurisprudence devenue classique, de contrôler l'exactitude matérielle des faits dans des hypothèses de compétence liée[8]. Dans l'affaire Camino, le maire d'une commune avait été suspendu par le préfet, puis révoqué par le ministre pour n'avoir pas veillé à la décence d'un convoi funèbre auquel il avait assisté. Le contrôle des faits ne révèle aucune faute. "Si le Conseil ne peut apprécier l'opportunité des mesures qui lui sont déférées par la voie du recours en excès de pouvoir, il lui appartient d'une part de vérifier la matérialité des faits qui ont motivé ses mesures et d'autre part, dans le cas où les dits faits sont établis, de rechercher s'ils pouvaient légalement motiver l'application de sanctions pénales."[9]. Dans toutes ces hypothèses, l'examen des faits se présente comme une condition du contrôle de légalité. Le contrôle exercé par le juge administratif (fr) n'est pas un contrôle d'opportunité.

Le contrôle des motifs dans les cas de de pouvoir discrétionnaire: le contrôle restreint ou contrôle minimum

Nous supposons donc que l'administration dispose d'un pouvoir discrétionnaire, que les motifs de la décision ne sont pas définis par le droit. Il existe pourtant dans de tels cas un certain contrôle des motifs lorsqu'il existe une erreur de droit, une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation des faits.

Le Problème posé par la pluralité des motifs invoqués

Il se peut que l'administration ait fait état de plusieurs motifs parmi lesquels certains seulement sont inexacts en droit ou en fait. Faut-il considérer dans ces conditions l'acte comme illégal? Le problème se pose surtout lorsqu'il y a pouvoir discrétionnaire, mais peut aussi se présenter lorsqu'il y a compétence liée.

Une première solution avait été dégagée par le Conseil d'État dans l'arrêt Canavaggia

Le sieur Canavaggia, avait été révoqué au titre de l'ordonnance sur l'épuration et, parmi les trois motifs invoqués, un était erroné en droit, et un autre était erroné en fait. Le Conseil d'État a annulé la sanction en établissant qu'il ne ressortait pas des pièces versées au dossier que le troisième grief aurait à lui seul entraîné la sanction[10]. Le Conseil d'État avait ainsi estimé que le motif en cause n'avait pas eu un caractère déterminant (théorie du motif déterminant). Il s'agissait dans cet arrêt d'une recherche objective, c'est-à-dire établie d'après des pièces versées dans le dossier.

L'idée a été reprise aussi bien dans des affaires de pouvoir discrétionnaire que dans des hypothèses de compétence liée

Le cas s'était posé à l'occasion du retrait d'un permis de conduire: "Considérant (…) que le sieur Loeb est atteint d'alcoolisme chronique et que la constatation de cette affection, alors même qu'il serait établi que l'intéressé est indemne des autres incapacités qui avaient été relevées [à savoir qu'il est aveugle et qu'il a l'habitude de se déshabiller dans sa voiture], aurait entraîné la décision attaquée, qu'elle pouvait légalement fonder[11]".

S'agissant du pouvoir discrétionnaire, cette jurisprudence (fr) semble avoir évolué avec l'arrêt Dame Perrot[12]. Dans cette affaire, on avait soumis au Conseil d'État un refus d'autorisation d'installation dans un marché d'intérêt national. Pour fonder son refus, l'administration invoquait deux motifs: l'incertitude sur le chiffre d'affaire de la requérante et l'existence de retards dans le paiement des impôts. La requérante a pu établir que le premier motif était inexact en fait. Le Conseil d'État a reconnu cette exactitude et décida que l'administration n'aurait pas pris la même décision de refus si elle s'était fondée uniquement sur l'autre motif. Il a pu ainsi prononcer l'annulation de la décision.

On a pu remarquer que l'argument invoqué dans l'arrêt Dame Perrot différait un peu de celle qui avait été utilisée dans l'affaire Canavaggia. Dans l'affaire Canavaggia, le Conseil d'État s'était référé aux pièces versées au dossier. Or dans l'affaire Dame Perrot, le Conseil d'État s'est livré à une appréciation subjective: "il ne résulte pas de l'instruction que l'administration aurait, si elle n'avait retenu que l'autre motif, eût pris la même décision".[13].

Notes et références

  1. Conseil d'État 28 mai 1954 Barel
  2. Conseil d'État 13 mai 1933 Benjamin
  3. Conseil d'État 4 avril 1914 Gomel
  4. Conseil d'État 5 décembre 1956 Thibault: Dalloz 1957 p. 20
  5. Conseil d'État 4 mars 1966 Manufacture des produits chimiques de Tournant: AJDA 1966 p. 365. V. également Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555
  6. Conseil d'État 5 mai 1976 S.A.F.E.R. d'Auvergne c/ Bernette. En matière de refus de concourir, dans la fonction publique, Conseil d'État 18 mars 1983 Mulsant: Rec. p. 125. En matière disciplinaire, Conseil d'État 9 juin 1978 Lebon: AJDA 1978 p. 573
  7. Conseil d'État 28 mai 1971 Ville nouvelle Est
  8. Conseil d'État 14 janvier 1916 Camino
  9. Autres exemples: Conseil d'État 25 juin 1969 Vincent: AJDA 1969 p. 555. d'État 9 juin 1978 Centre psychothérapique de la Haute-Vienne: RDP 1979 p. 288
  10. Conseil d'État 14 janvier 1948 Canavaggia: Rec. p. 18
  11. Conseil d'État 17 janvier 1968 Loeb: AJDA 1968 p. 355
  12. Conseil d'État 12 janvier 1968 Dame Perrot: AJDA 1968 p. 179
  13. Pour une application inverse du même principe, v. d'État 21 février 1969 Kopacki: AJDA 1969 p. 183