Conflit entre la France et l'Union européenne en matière d'aide au cinéma (fr)

Quelques 1,6 milliards d’euros sont dépensés chaque année à travers l'Union européenne (UE) pour soutenir la production cinématographique nationale.

La Commission européenne a adopté le 28 janvier 2009 une communication prolongeant, jusqu'au 31 décembre 2012, la durée de validité des critères d’appréciation des aides d'État à la production d'œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles. Cette communication s’inscrit dans un contexte d’incertitude marquée par l’attente des résultats d’une étude sur les effets de la territorialisation des aides. Ces critères, énoncés dans une communication de la Commission de 2001, sont appliqués par l'exécutif communautaire pour autoriser, au regard des règles de l'UE applicables aux aides d'État, les régimes nationaux d'aides à l'industrie cinématographique en Europe. On peut souligner en effet, l’absence des régimes d’aides nationaux, car l’investissement est considéré comme trop limité pour être soumis au contrôle. Concernant plus spécifiquement la France, une décision de la Commission du 22 mars 2006, autorise jusqu'en 2011 l’ensemble des aides françaises en faveur du cinéma et de l’audiovisuel. La quasi-totalité des régimes notifiés rentrent donc dans la dérogation culturelle de l’article 87 paragraphe 3 du traité CE. La commission a par ailleurs demandé l’aménagement de deux mécanismes d’aide : L’élargissement du crédit d’impôt aux dépenses artistiques et la mise en conformité du dispositif de soutien aux industries techniques avec le règlement de l’UE.

Ce conflit entre la France et l’Union européenne est naît du contrôle exercé par la direction générale de la concurrence sur les aides Françaises (communication de la Commission de 2001). En effet, la direction générale de la concurrence est chargée de déterminer si une aide est conforme ou non aux articles 87 et 89 du traité CE. Ce contrôle s’inscrit dans une logique d’approfondissement du marché intérieur afin de lutter contre les préférences nationales. Tout particulièrement, la direction générale de la concurrence contrôle le crédit d’impôt et s’interroge désormais sur la question de la territorialisation. La loi de finances pour 2004 a créé un crédit d’impôt pour la production de films concernant les dépenses effectuées en France. Toutefois, pour pouvoir bénéficier du crédit d’impôt, il faut satisfaire des critères de territorialité, entre autres, les intervenants techniques doivent être de nationalité française ou européenne et le tournage et la postproduction doivent être effectués sur le territoire national. La volonté de la Commission est à terme, une suppression des « exigences de territorialité », contraire selon elle, aux principes fondateurs de la communauté comme la libre circulation des biens et services au sein du marché intérieur.

Les aides étatiques

La notion d’aide étatique

Le principe de libre concurrence implique une certaine neutralité des pouvoirs publics notamment concernant le régime d’aides et plus spécifiquement dans le domaine cinématographique. La notion d’aide étatique a été précisée par la Cour de justice dans un arrêt du 24 juillet 2003 "ALTMARK et autres" comme "toute mesure qui concède un avantage à son bénéficiaire, qui produit pour l’entreprise un avantage économique et qui fausse ou menace de fausser la concurrence". En effet, pour qualifier une aide, les quatre conditions visées à l’article 87 doivent être remplies : il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État ; cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre les États membres ; elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire ; elle doit enfin fausser ou menacer de fausser la concurrence. Les aides étatiques sont ainsi incompatibles avec le marché commun et doivent donc recevoir une autorisation préalable de la commission.

Nature et légalité des aides étatiques face à l’environnement européen

La nature des aides étatiques à la production est double : D’une part, culturelle avec notamment le soutien à la création artistique. D’autre part, économique avec la promotion d’une industrie fragilisée. C’est le soutien étatique à l’industrie qui a posé des problèmes au niveau européen. En effet, la Commission et la direction générale de la concurrence ont dû évaluer la compatibilité des aides octroyées dans le domaine cinématographique avec les dispositions des aides étatiques contenues articles 87 et 89 du traité CE. « Les aides accordées par les États » sauf dérogations prévues par le présent traité, sont « incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre états membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen de ressources d’Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions ». On peut citer comme dérogation dans le domaine culturel, « les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la communauté dans une mesure contraire à l’intérêt commun ». Ces dispositions veillent à ce que le soutien public n’altère pas la compétitivité entre les entreprises du même secteur afin d’éviter que la concurrence ne soit faussée sur le marché.

Confrontation des aides territorialisées au droit communautaire

Pour la Commission européenne, le critère de territorialité dont dépendent de nombreuses aides est un véritable obstacle au marché commun, car « fragmente le marché intérieur » Communication de la commission concernant « certains aspects juridiques liés aux œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles(2001). En effet, selon la Commission, les clauses de territorialisation constituent une véritable atteinte à certains principes directeurs du droit communautaire comme la libre circulation des travailleurs, des biens et des services au sein du marché intérieur.

Critères de compatibilité des aides publiques au cinéma

Critère de légalité générale

Selon ce critère, les régimes d’aides ne doivent pas entrer en conflit avec les dispositions du traité CE et doivent respecter les libertés protégées par le traité comme la liberté d’établissement, le principe de libre circulation des marchandises ou encore la libre prestation de services. Toutefois, outre ce régime de légalité générale, la commission a élaboré un certain nombre de critères plus spécifiques au domaine de l’audiovisuel et du cinéma.

Critère de légalité spécifique

La commission dans la communication du 26 septembre 2001 a élaboré quatre critères de légalité spécifique :

• L’aide doit concerner un projet culturel : « l’aide est destinée à un produit culturel. Chaque Etat membre doit veiller à ce que le contenu de la production faisant l’objet de l’aide soit culturel, selon des critères nationaux vérifiables » (Communication du 26 septembre 2001).

• L’aide national doit permettre des retombées économiques sur les autres états membres.

• L’aide étatique ne peut pas dépasser 50 % du budget du film.

• L’aide doit garantir la neutralité de l’effet de promotion c'est-à-dire que l’aide ne doit pas attirer des activités spécifiques sur le territoire, ni les protéger (lutte contre la territorialisation).

Selon la Commission, les obligations juridiques d’investissements dans la production audiovisuelle imposées par les états membres aux émetteurs TV ne peuvent être considérées comme des « aides étatiques ».

Voir aussi

Sénat, Rapport d’information sur les aides publiques au cinéma, n°276, 2003.

Références

• Article 87 Paragraphe 3 Traité CE : "Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun: a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi; b) les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre; c) les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun ; d) les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges et de la concurrence dans la Communauté dans une mesure contraire à l'intérêt commun ; e) les autres catégories d'aides déterminées par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission".

• Communication de la Commission européenne (2001) concernant certains aspects juridiques liés aux œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles.

• Communication de la Commission européenne (2004) sur le suivi de la communication sur certains aspects juridiques liés aux œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles.

• Communication de la Commission européenne (2006) relative aux régimes d’aide au cinéma et à l’audiovisuel en France.

• Décret n° 2006-258 du 20 mars 2006 relatif au soutien financier aux industries techniques de la cinématographie et de l’audiovisuel.

Bibliographie

BOSSIS (G) et ROMI (R), Droit du cinéma, L.G.D.J, coll. Systèmes Droit, Paris, 2004.

DERIEUX (E.), Droit de la communication – L.G.D.J, 4e éd, Paris, 2003.