Organisation et fonctionnement du compte de soutien financier (fr)

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Tous les pays aident leur cinéma, pour des raisons à la fois économiques et culturelles. Toutefois, la nature des mesures mises en place varie très sensiblement d'un pays à l'autre. En Italie et en Espagne, le financement de l’industrie cinématographique est assuré par le budget de l’Etat. En Grande-Bretagne, les aides sont gérées par le UK Film Council, créé en 2000, qui se charge de redistribuer le soutien du ministère de la Culture, et dispose de ressources provenant pour moitié de la loterie nationale (qui dégage des sommes considérables) et pour moitié du budget de l’Etat. Il peut encore s’agir d’aides à l'exportation, comme aux Etas-Unis. En Allemagne, le système est comparable à celui de la France : les aides sont partiellement financées en interne, c’est-à-dire par l’industrie elle-même, et complétées par l’Etat. Toutefois, contrairement à la France, le soutien accordé par les Länders est sans commune mesure avec le soutien fédéral. En effet, si les financements locaux et, plus particulièrement régionaux, sont en plein essor depuis quelques années, ils demeurent bien marginaux par rapport aux aides nationales.

I Un système français original de redistribution des ressources prélevées sur le marché

La création, en France, d’un établissement public en 1946, le Centre national de la cinématographie (CNC) et la mise en place d’un mode de financement particulier de ses interventions constituent l’originalité du système. Une loi de 1948 pose les bases du système en créant le Fonds de soutien à l’industrie cinématographique. A l’origine conçu pour être temporaire, il a non seulement survécu, mais s’est en plus considérablement développé, en s’exportant notamment à l’ensemble de la création audiovisuelle. Il n’a jamais été remis en cause jusqu’ici et constitue encore de nos jours une des particularités du système français d’aide au cinéma. Ainsi, les attributions économiques et financières du CNC s’articulent autour du compte spécial du Trésor intitulé « Soutien financier de l’industrie cinématographique et de l’industrie audiovisuelle » ouvert en 1959. Un système de taxation s’exerce au niveau des différents opérateurs des industries cinématographique, audiovisuelle et vidéographique, dans un premier temps, avant de redistribuer les sommes perçues à chacune de ces activités, selon des critères bien précis. Un nouveau dispositif est introduit par la loi de finances pour 2005 ajoute au compte de soutien une nouvelle composante, celui-ci devant désormais être désigné par le nom de « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », qui comporte deux sections, celle du cinéma, et celle consacrée à l’industrie de l’audiovisuel.

Le système français de soutien financier au cinéma est par ailleurs indissociable du cadre réglementaire auquel il est adossé, en matière de production (définition de l'œuvre cinématographique, conditions de l'agrément pour avoir accès au compte de soutien,..), et de diffusion (chronologie des médias, quotas d'œuvres françaises et européennes des chaînes de télévision,..).Il existe une distinction très précise entre les deux types d’œuvres, contrairement à d’autres pays.

II Le compte de soutien financier, instrument majeur de soutien aux industries cinématographiques et audiovisuelles

A Le statut du compte de soutien financier

Le compte spécial du Trésor a pour vocation le soutien aux industries notamment de production cinématographique et audiovisuelle. Cette institution a vu le jour et s’est développée dans un contexte où il s’avérait nécessaire de vivifier de nouveau le cinéma national qui devait affronter la concurrence rude des films importés d’Hollywood, qui, eux, traversaient une période prospère.

1 La justification de l’instauration d’un compte spécial du Trésor

Originairement, le « soutien financier à l’industrie cinématographique » fut institué par l’article 76 de la loi de finances pour 1960 . Ensuite étendu à la production audiovisuelle par la loi de finances pour 1984, il adopta le nom de « Soutien financier de l’industrie cinématographique et de l’industrie des programmes audiovisuels ».

La particularité de ce compte réside notamment dans le fait qu’il déroge aux principes stricts d’unité et d’universalité budgétaires. Cette exception est permise par le souci de faire correspondre l’arrivée de certaines recettes à des dépenses déterminées. Il incombe au compte de soutien financier de retracer les opérations financées au moyen de ressources spécifiques. Seule la loi de finances peut ouvrir un compte spécial du Trésor. C’est le Parlement qui vote les évaluations des recettes et des dépenses. Un compte spécial du Trésor revêt des caractéristiques particulières: par exemple, si les charges sont supérieures aux recettes affectées, le financement du compte peut, du moins en théorie, être assuré par d’autres financements. Le compte de soutien déroge par ailleurs au principe strict et général en vertu duquel les comptes spéciaux sont destinés à assurer des missions uniquement temporaires.

2 Le compte de soutien, lieu de regroupement et redistribution des ressources

Afin d’accomplir sa mission d’optimisation entre les prévisions de recettes et les prévisions de dépenses, certains éléments comme la fréquentation des salles de cinéma, les recettes des éditeurs de services télévisés et de vidéo, doivent être connus. Cette mission ne va pas sans difficultés car les recettes comme les dépenses sont susceptibles de varier en fonction de l’évolution économique du cinéma, évolution pas toujours attendue ni maîtrisable.

Les prélèvements sont réalisés grâce à la taxation des entrées en salles. Cette taxe porte sur l’ensemble des œuvres cinématographiques alors que le soutien ne profite qu’à l’industrie française. Plus précisément, seuls les opérateurs établis en France peuvent en bénéficier, notamment ceux qui produisent et exploitent des œuvres européennes et d’expression originale française.

Il s’agit également, pour le compte de soutien, de transférer les contributions de la télévision et de la vidéo vers l’industrie du cinéma. Ce mécanisme se justifie par le fait que ces supports diffusent des œuvres cinématographiques. Dans cette perspective, une partie des recettes du compte spécial du Trésor provient d’une part du produit perçu au titre de la taxe sur les services de télévision. Egalement, le compte de soutien est alimenté par une part du produit de la taxe perçu sur les éditeurs et importateurs de vidéogrammes.

3 Une action en synergie avec le CNC

Le CNC agit en étroite collaboration avec le compte de soutien. A côté des missions de contrôle en matière d’autorisation notamment, le CNC détermine l’assiette des recettes du compte du soutien financier et en perçoit le produit, avant de le répartir. Toutefois, le circuit des recettes n’implique qu’indirectement le CNC. Si celui-ci recouvre la taxe cinéma depuis le 1er janvier 2007, son produit est réservé au Trésor public. Quant aux taxes sur les éditeurs de services télévisés et vidéogrammes, elles sont recouvrées par les services de la direction générale des impôts.

4 Une évolution du marché appelant des retouches législatives

L’industrie du cinéma évoluant, les modes de détermination de l’assiette et du taux des recettes perçues par le CNC ont été maintes fois adaptées, remodelées, témoignant ainsi de la plasticité du droit.

La taxe sur les entrées en salle était au départ la source principale du compte, l’assiette étant le prix du billet à l’unité. Plus tard, le développement puis la démocratisation de la télévision, qui fait largement appel à la diffusion de films de cinéma, entraina une baisse de la fréquentation des salles, conduisant les pouvoirs publics à définir des règles du jeu entre les deux secteurs économiques désormais concurrents. C’est ainsi qu’en 1984 une taxe sur les ressources des chaînes vint alimenter le compte de soutien, compte redéfini avec une section cinéma et une section audiovisuelle. Ce dispositif fut élargi à la diffusion vidéo avec la création d'une taxe sur les vidéogrammes, par la loi de finances pour 1993.

De même, la redistribution ne pouvait rester figée face à ces changements, prenant à son tour des formes de plus en plus variées. En outre, dans le milieu des années 1980, le compte de soutien étendit son action la production audiovisuelle.

B Les recettes du compte de soutien

1 Les recettes provenant du cinéma

a La taxe spéciale sur le prix des billets de cinéma

Communément appelée « TSA », la taxe sur le prix des places, qui a longtemps été la recette principale du compte du soutien, vient alimenter le compte. A noter que, si le prélèvement concerne toutes les entrées en salle, et donc tous les films (français ou étrangers), les recettes seront redistribuées au seul profit des entreprises françaises. Les ressources du compte sont désormais constituées pour majeure partie par les contributions des chaînes de télévision, et, depuis 1993, par une taxe calculée depuis 2003 sur le prix public des vidéogrammes. Ainsi, paradoxalement, le soutien au cinéma français est aujourd’hui financé par ses deux principaux concurrents, la télévision depuis les années 1980 et le cinéma américain, dont l’entrée des films est également taxée et compte parmi les ressources du compte de soutien.

Le mécanisme de la taxe

C’est l’imposition du prix de l’entrée qui finance le Compte spécial du Trésor, à côté du budget général de l’Etat. Le prélèvement s’effectue sur la base du prix de l’accès à la salle et quel que soit le procédé de fixation ou de transmission et quelle que soit la nature du support : ainsi, un film diffusé en plein air n’échappera pas à l’imposition. L’exploitant est redevable de la taxe s’il programme au moins 2 séances par semaine pour le film en question.

Seuls sont assujettis les exploitants (il en existe environ 1000) qui obtiennent les films auprès des distributeurs autorisés par le CNC. L’exploitant redevable obtient en contre partie des avantages : la qualité d’assujetti entraîne en effet l’obtention des subventions de la SFEIC (soutien financier de l’Etat à l’indépendance cinématographique), aide destinée à la rénovation et modernisation des salles. Des primes peuvent par ailleurs être attribuées si la salle en cause programme des films classés art et essai, ou si une action d’animation est réalisée autour du cinéma, le but affiché étant la défense de la diversité culturelle.

C’est le ticket à l’unité qui sert de base d’imposition. Dans l’hypothèse de la détention, par un spectateur, d’une carte illimitée, ce sera sur le prix de référence du ticket que la taxe sera prélevée. A ce titre, il faut noter que le prix de référence correspond à la base de la répartition entre les recettes de l’exploitant et du distributeur ; il ne s’agit donc pas du prix moyen d’accès à la salle.

Le taux de la taxe s’élève à 10,72% ( ce qui correspond à 80 centimes sur un billet évalué à 7,60 euros). Il sera majoré à 16,8% pour les films pornographiques ou d’incitation à la violence. Enfin, des exonérations sont prévues dans le cas où le produit de la taxe dans le mois serait inférieur à 80 euros.

Quelques hypothèses posent parfois problème; ainsi, un cineclub ne sera pas automatiquement taxé car la diffusion correspond à une activité associative. L’accès au cinéclub , est, dans ce cas de figure, la contrepartie de la cotisation pour l’association, et pas du billet. Dans l’hypothèse où le cinéclub diffuserait un film dans l’enceinte d’un cinéma, une taxe sera prélevée si l’exploitant répercute sur les spectateurs l’accès à la salle. Enfin, lorsque la projection est organisée comme une prestation accessoire par rapport à la prestation principale, comme c’est le cas lorsqu’un film est diffusé à bord d’un avion, aucune taxe ne sera prélevée.

Le recouvrement de la taxe : Un CNC aux multiples facettes

Le CNC joue un rôle d’administrateur fiscal en matière de TSA. Il est présent tant au niveau de la délivrance de la déclaration nécessaire à la perception de la taxe chaque mois que sur le plan du contrôle fiscal. A cet effet, il dispose d’un agent comptable qui perçoit la taxe sur la base des déclarations établies par les exploitants. Son produit est reversé au Trésor public et son intégralité vient alimenter la première section du compte de soutien financier (industrie cinématographique). Depuis le 1er janvier 2007, la télédéclaration de la taxe est devenue obligatoire pour tous les exploitants. Il lui incombe également de détecter toute fraude fiscale éventuelle. Toutes les hypothèses de contrôle fiscal sont alors envisageables (demande d’information, déplacement sur les lieux tel un inspecteur des impôts, etc.). Enfin, il dispose du pouvoir d’opérer un redressement dans l’hypothèse où une infraction fiscale aurait été constatée.

L’on peut signaler les problèmes à venir issus de la loi de 2007 : le développement du commerce électronique avec, notamment, les e-tickets risque d’entrainer une déperdition du montant de la matière imposable du fait de la multiplication et de la diversification des vendeurs, pouvant accroître le risque de fraudes. En effet, ce ne sera plus seulement le fournisseur du service auprès duquel sera payé l’accès au service, de nouveaux acteurs faisant leur entrée sur le marché du cinéma, tels que la Fnac, Carrefour, ou encore Internet. L’exploitant ne sera plus seul redevable de la taxe. L’évolution inverse peut se présenter, à savoir l’explosion du contrôle du CNC en matière de taxation sur la vente des billets par ces intermédiaires naissants.

Il est important de noter que la fiscalité apparaît ici surtout comme une aide car le produit de la taxe vient alimenter le compte spécial du Trésor « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », dont les recettes, nous allons le voir, serviront entre autres au financement de l’industrie cinématographique.

b Le prélèvement de la taxe spéciale relative aux œuvres pornographiques et violentes

C’est l’amendement « Marette » datant de 1975, qui pose le régime d’imposition des œuvres à caractère pornographique et d’incitation à la violence dont la représentation est interdite aux mineurs. Cette qualification incombe à l’autorité ministérielle après avis de la commission de classification des œuvres de cinéma.

Cette catégorie de films fait l’objet d’une double taxation : un prélèvement spécial de 33% sur les bénéfices et revenus provenant de leur production, distribution et exploitation. Une taxe spéciale de 45000 euros et 22500 euros, respectivement pour les films de long et court métrages. Cette taxe est perçue sur les distributeurs de ces films, qui n’ont pas reçu l’agrément du CNC. Enfin, la TVA est perçue au taux majoré, plus majoration de la TSA pour les exploitants.

2 Les recettes provenant de la télévision

Des taxes ont été mises en place dès 1984 pour compenser la perte des recettes due à la diminution de fréquentation des salles avec l’apparition dans un premier temps puis la démocratisation dans un second temps, de la télévision. L’assiette de la taxe est constituée par les abonnements et recettes publicitaires des services privés de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre ; les services de télédiffusion diffusés par satellite y sont assujettis sur la base des recettes d’abonnement liés à leur diffusion sur le territoire français ; les sociétés de télévision du secteur public quant à elles sont assujetties sur le produit de la redevance et des recettes publicitaires (sauf société nationale Réseau France Outre-mer, dont seules les recettes publicitaires sont taxées). Le taux est identique, qu’il s’agisse du secteur privé ou public.

La taxe est recouvrée directement par l’administration fiscale, sauf les taxes sur les vidéogrammes, qui restent perçues par le CNC.

La loi du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion télévisuelle et à la télévision du futur a profondément réformé le système. Désormais, depuis le 1er janvier 2008, la taxe portera également sur les éditeurs de service et les distributeurs de service de télévision. Pour les éditeurs de service de télévision, la taxe est due par ceux qui sont établis en France, ayant programmé au cours de l’année précédente une ou plusieurs œuvres audiovisuelles ou cinématographiques. L’assiette est constituée par le montant hors TVA des recettes publicitaires et de parrainage. Pour les distributeurs de service de télévision, la taxe est également due par ceux qui sont établis en France. La base imposable est ici le montant hors TVA des abonnements et autres sommes acquittées par les usagers. Pour les offres dites « mixtes » (Internet, téléphonie, etc.), la taxe est assise sur la seule part de l’abonnement correspondant aux services de télévision.

Cette taxe recouvrée par la direction générale des impôts.

La répartition de la taxe entre les deux sections du compte de soutien financier est la suivante : 36% en faveur de la section cinéma, 64% pour la section audiovisuelle.

3 Les recettes provenant de la vidéo

Il s’agit de la troisième forme d’exploitation de l’œuvre cinématographique. Cette taxe « sur les ventes et locations en France de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public » a été instituée en 1992 par la loi de finances pour 1993.

Les éditeurs et importateurs de vidéogrammes y sont assujettis. L’assiette étant constituée par le montant hors TVA résultant de la commercialisation des vidéogrammes. Le taux s’élève à 2%.

La taxe est ici encore recouvrée par la direction générale des impôts.

Une réforme datant de 2003 est ici aussi venue apporter des modifications. Désormais, la taxe est due en aval, sur le prix payé par le consommateur final qui achète ou loue la vidéo, et non plus par les éditeurs et importateurs de vidéogrammes. La taxe a été étendue à la VOD par une loi de 2004, qui assimile à une activité de vente ou de location « la mise à disposition du public d’un service offrant l’accès, moyennant rémunération, à des œuvres de cinéma ou audiovisuelles, sur demande individuelle, par procédé de communication électronique ».

Depuis 2007 enfin, le taux élevé à 10% pour œuvres cinématographiques et audiovisuelle à caractère pornographique ou d’incitation à la violence.

4 Les autres recettes

La loi de finances pour 2006 mentionne les autres recettes qui viennent alimenter le compte de soutien. Ainsi, la contribution de l’Etat se manifeste sous la forme d’un concours du budget général, par le biais du ministère de la Culture. Ces recettes sont destinées à financer des dépenses culturelles d’intérêt général par l’intermédiaire du CNC. Mais elles ne sont pas intégrées au compte de soutien financier.

D’autre part, les recettes dites « accidentelles » peuvent être évoquées, même si elles restent marginales. Parmi elles, on compte les produits des remboursements des avances sur recettes accordées avant 1996.

Enfin, mais seulement pour la section de l’industrie de l’audiovisuel, figurent au tittre des recettes du compte de soutien le produit des sanctions pécuniaires prononcées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) à l’encontre des éditeurs de services de télévision.

C Les dépenses du compte de soutien financier

Les dépenses du compte de soutien financier sont fixées par la loi de finances, chaque année. Le CNC a pour usage de faire connaître, en chaque début d’année, ses prévisions de dépenses pour l’année suivante en détaillant la répartition sur les deux sections du compte de soutien financier.

Ces dépenses seront distinguées en deux grandes catégories : le mode de distribution des recettes va différer selon qu’il s’agira de d’un soutien automatique, distribué aux producteurs, distributeurs et exploitants en l’indexant sur le produit de la taxe sur les entrées en salles, ou d’un soutien sélectif, destiné à redistribuer l’aide en fonction de critères artistiques et culturels. Une fois réparties entre ces deux types d’aides, les recettes du compte de soutien financier seront affectées aux différents secteurs d’activité (production, distribution, exploitation) à l’intérieur de cette catégorie.

Cette distinction concerne essentiellement la section du cinéma, dans la mesure où les recettes du compte de soutien financier profitant à la section de l’audiovisuel vont essentiellement au secteur de la production.

1 Les dépenses destinées à l’industrie cinématographique

De même que les recettes, qui ont dû s’adapter à l’évolution et de la diversification des modes d’exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles, les dépenses ont sensiblement varié dans leur distribution, en tenant compte des nouveaux objectifs.

Historiquement, c’est le secteur de la production qui a été alimenté le premier par le compte de soutien financier. Les secteurs de l’exploitation puis de la distribution en ont bénéficié plus tardivement.

a Les dépenses affectées au soutien automatique

Le budget du CNC distingue chaque année les dépenses en distinguant les crédits automatiques des crédits sélectifs.

Parmi les dépenses dévolues au soutien automatique, l’on distingue celles affectées au secteur de la production, qui est le plus important, celles bénéficiant à l’exploitation, figurant en deuxième position, puis ceux de la distribution et de l’édition vidéo, moins essentiels. A propos de l’aide au secteur de la distribution, le gouvernement, le jugeant délaissé, a manifesté sa volonté de le revaloriser, du fait de son importance de cette activité dans la carrière des films.

Les taux attribués à chaque secteur sont fixés chaque année par arrêté.

• Le soutien automatique à la production de films (de long métrage)

Les producteurs bénéficient d'un soutien financier calculé à partir des recettes d'exploitation de leurs films en salles, mais aussi de la diffusion de ces films à la télévision et sur le marché de la vidéo. Le soutien financier ainsi généré profite aux producteurs.

• Le soutien automatique à la distribution

Les distributeurs bénéficient aussi d'un soutien financier proportionnel aux recettes d'exploitation des films en salles. Il peut être réinvesti dans de nouveaux films, soit pour régler les frais d'édition soit pour intervenir dans le financement de la production par le versement de minima garantis.

• Le soutien automatique à l'exploitation

Les recettes perçues dans les salles génèrent du soutien financier au bénéfice des exploitants. Ce soutien est proportionnel au montant de la taxe encaissée sur le prix du billet. Il est destiné à financer les travaux d'équipement et de modernisation ainsi que les créations de salles

b Les dépenses affectées au soutien sélectif

La redistribution de ce soutien s’appuie sur des critères artistiques et culturels, mais aussi sur des considérations géographiques d’aménagement du territoire. Ce sont les secteurs de la production et de l’exploitation qui représentent à ce jour les dépenses les plus importantes du soutien financier sélectif.

• Le soutien sélectif à la production

Le principal dispositif est celui de l'avance sur recettes, qui permet de soutenir les nouveaux talents et les films ambitieux sur le plan artistique. Les autres dispositifs concernent : le soutien au scénario, destiné aux auteurs, accordé pour l'écriture et la réécriture de scénarios ; le relais financier au développement des projets est destiné aux producteurs, pour leur permettre d'engager des dépenses plus importantes au moment de l'écriture des scénarios ; l'aide aux films tournés en langue étrangère est quant à elle destinée à soutenir les films en langue étrangère qui ne peuvent avoir accès à l'avance sur recettes pour cette raison.

• Le soutien sélectif à la distribution

L'objectif de cette aide est de soutenir l'activité des distributeurs indépendante qui effectuent un travail de découverte et de diffusion du cinéma d'auteur, français et étranger. Le dispositif de soutien a été élargi en 1997 par la création d'une aide aux programmes de sorties de films, en plus de l'aide au fonctionnement. L'aide à la structure (ou au fonctionnement) est destinée aux entreprises de petite taille ainsi qu'aux entreprises spécialisées dans le répertoire. L'aide aux programmes concerne les entreprises qui ont la capacité de présenter un programme (il faut au minimum 4 films pour en bénéficier).

Des aides « film par film » peuvent être accordées aux distributeurs qui n’auraient pas obtenu l'aide aux entreprises. Une aide minimale de 15 000 euros est accordée automatiquement aux premiers films des réalisateurs qui ont bénéficié d'une avance sur recettes.

Par ailleurs, un dispositif de soutien spécifique concerne les distributeurs des cinématographies peu diffusées. Il est cofinancé par des crédits du ministère de la culture et du ministère des affaires étrangères.

• L'aide sélective à l'exploitation

L'aide sélective à la création et à la modernisation des salles a pour mission de soutenir les exploitants indépendants dans leurs efforts de modernisation et d'assurer l'équipement de l'ensemble du territoire en salles de cinéma.

L'aide aux salles classées art et essai permet de soutenir le fonctionnement de ces salles, qui contribuent à la diversité de l'offre cinématographique.

Une aide spécifique est enfin accordée pour le fonctionnement des salles indépendantes des communes de plus de 200 000 habitants, notamment à Paris, qui offrent une diversité de programmation.

c Les frais de gestion par le CNC du compte de soutien financier

Ces frais sont imputés sur les dépenses du compte. Elles s’élèvent actuellement à un taux de prélèvement de 4,6%.

2 Les dépenses attribuées à l’industrie audiovisuelle

De même que les dépenses destinées au financement de l’industrie du cinéma, celles affectées à l’audiovisuel se répartissent entre soutien automatique et soutien sélectif. Toutefois, elles bénéficient presque exclusivement aux producteurs d’œuvres audiovisuelles, ce qui les différencie des premières.

Le soutien financier automatique constitue l’essentiel des dépenses. Il couvre les aides de réinvestissement, générées par la diffusion sur les écrans télévisés des œuvres éligibles au soutien.

Les aides d’investissement quant à elles composent la majeure partie du soutien sélectif. Il s’agit ici de subventions et d’aides à la production.

D Pour quels résultats ?

Le développement du CNC est fait d’adaptations permanentes face à l’évolution de l’industrie cinématographique. La souplesse du système mis en place assure ainsi les objectifs essentiels tels que le maintien du public dans les salles, la diversité de la création cinématographique et audiovisuelle, la préservation de l’identité culturelle française face, notamment, à la concurrence américaine. La France reste ainsi au cœur de la production européenne, avec un parc de salles dense et diversifié, malgré une fréquentation des salles encore trop fragile.

Voir aussi

• Trouver la notion "compte de soutien financier" organisation fonctionnement dans l'internet juridique français

Bibliographie

• Lamy, Droit de la communication
• L’industrie du cinéma coll. Que sais-je ?
• Site du sénat.