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France > Droit des médias > Droit de la télévision

L’audiovisuel public

Définition de l’audiovisuel

Le terme audiovisuel peut se référer à tout travail qui utilise, à la fois, du son et de l’image.
L’audiovisuel englobe de fait tous les équipements et les procédés utilisés à la radio, la télévision, au cinéma, en vidéo et en multimédia.
Le terme fait surtout référence à la télévision et à la radio. C’est de cela que nous traiterons dans ce sujet.

Définition du PAF

PAF n’est que l’acronyme de l’expression « paysage audiovisuel français ». En d’autres termes c’est l’ensemble des chaînes de télévision et des stations de stations.
Plus généralement le PAF est utilisé pour désigner l’ensemble de l’activité de ces médias (animateurs, émissions, programmes…). Si cet acronyme regroupe l’ensemble des acteurs télévisions et radios, ils peuvent être séparés en deux catégories. En effet on distinguera aisément l’audiovisuel public de l’audiovisuel privé.
Les acteurs publics sont en fait détenus en majorité par l’État, alors que les acteurs privés pas du tout.
La distinction est importante si ce n’est essentielle car elle est le résultat d’une histoire riche. De plus le « secteur public » et le « secteur privé » ne connaissent pas du tout le même régime. Que ce soit au niveau de l’autorisation d’émettre, des enjeux, ou encore de la programmation, les règles sont différentes.

Il ne sera ici question que de l’audiovisuel public (pour comprendre l’ensemble des mutations de l’audiovisuel et les conséquences, il sera parfois fait référence au secteur privé).

Le PAF public d’aujourd’hui

Télévisions

Le secteur public de la télévision française est aujourd’hui principalement composé des chaînes de France Télévisions (holding créée par la Loi du 1er août 2000) : France 2, France 3, France 4, France 5, et réseau France Outre-mer, RFO.
A ce groupe viennent se rajouter Arte et La chaîne Parlementaire.

Là aussi ces sociétés nationales de programmes ont un cahier des charges qui rappelle leurs missions et obligations. L’intérêt général en reste le principal moteur.

Radios

La radio publique française est assurée par trois sociétés nationales de programmes (cette expression vaut également pour les chaînes de télévision) :
Radio France, qui dessert la France métropolitaine.
Elle regroupe cinq stations à diffusion nationale, des programmes locaux, un programme à diffusion européenne, et une banque de programme d’informations et de chroniques pour les radios.
RFO, qui dessert les Dom-tom dispose de deux réseaux. Ces programmes sont émis par neuf stations régionales.
Radio France Internationale (RFI), qui est chargée de l’activité radiophonique française à l’étranger.
Elle a pour mission de promouvoir la langue et la culture française à l’étranger (Afrique, Europe de l’Est, Amérique du Nord, Caraïbes, Asie du Sud-est et Proche-Orient). Elle vise également les Français à l’étranger.

Le service public radiophonique français a une couverture mondiale, ou presque.
Comme tout service public ses missions sont dominés par l’intérêt général.

Le PAF n’a pas toujours eu ce visage…

L’audiovisuel public sous les réformes

Il a fallu un certain nombre d’années pour voir un audiovisuel français aussi « garni ».
Les temps à venir vont certainement contribuer à d’autres évolutions du PAF.
Que ce soit sur le nombre de chaînes, sur le mode de « gouvernance » de l’audiovisuel ou encore sur l’autorité en charge des télévision et radios, en moins d’un siècle le monde de l’audiovisuel est un de ceux qui aura connu le plus de bouleversements.

L’histoire des chaînes et des stations

Il semble plus aisé de traiter distinctement l’évolution du paysage télévisé puis du paysage radiophonique.

Télévisions

La première chaîne de Télévision française est née le 13 février 1935. Pendant environ 28 ans ce sera l’unique chaîne de télévision française.
Sa dénomination n’a eu de cesse de changer. Entre la période avant guerre, la guerre, et l’après guerre, la chaîne aura connu plus de six noms différents.
Elle deviendra finalement TF1 après l’éclatement de l’ORTF en 1974 et sera privatisée en 1987.

La deuxième chaîne émet pour la première fois en 1963 mais n’est inaugurée officiellement qu’un an plus tard. D’abord sous monopole de l’État puis ensuite partie du secteur public, la deuxième chaîne (avec la troisième) est véritablement le symbole de l’audiovisuel public. Son histoire a toujours été liée aux pouvoirs publics.
En 1975, l’ORTF est divisé en sept organismes autonomes. A cet époque la deuxième chaîne est rebaptisée Antenne 2.
Ce n’est qu’en 1992 qu’elle deviendra définitivement France 2.

La troisième chaîne n’a vu le jour qu’en 1974-1975, au moment de l’éclatement de l’ORTF. L’État veut développer les centres régionaux de télévisions et de radios. France Régions 3 se crée dans ce contexte.
Toujours rattachée à l’État, cette chaîne est également l’essence du secteur public audiovisuel. Elle se renomme France 3 en 1992. A FR3 est également rattaché le RFO (FR3 dom-Tom). En 1982, la société gagne son autonomie et devient une société de programmes à part entière. Elle est chargée de l’audiovisuel dans les Dom-Tom.

Lorsque le gouvernement de Jacques Chirac propose la privatisation de l’une des trois chaînes et que le choix se porte alors sur TF1 (longue hésitation avec FR3), Antenne 2 et FR3 deviennent les marques de la télévision publique.
Pour renforcer cette identité, la Loi du 4 août 1989 instaure une présidence commune des deux chaînes. Face à la concurrence privée qui commence à se déployer, l’audiovisuel public doit se montrer cohérent.
Il se renforce au fil des années en intégrant de nouvelles chaînes. En 1990, l’État français se joint à l’État allemand pour faire naître Arte, « la chaîne culturelle européenne ». Détenteur de la moitié du capital chacun, les États ont voulu développer un programme de télévision éducatif et culturel dépassant le cadre national.
En 1994, La Cinquième contribue également à l’épanouissement du service public télévisée en proposant des programmes en complément d’Arte. Définie comme la « chaîne du savoir, de la formation et de l’emploi », elle partage un canal d’émission avec Arte. Depuis la diffusion en mode numérique cette chaîne dispose d’un canal complet.
La Loi du 30 décembre 1999 va créer La chaîne Parlementaire (LCP). Les missions de services publics fondent également l’intérêt de la chaîne.
Dernière en date, France 4 est venue « se greffer » au secteur public audiovisuel.

L’histoire du service public télévisé a été marquée par la création de France Télévisions. La Loi du 1er août 2000 a ainsi mis en place une holding, regroupant presque toutes les chaînes de service public. A l’exception d’Arte et de LCP, qui connaissent un statut particulier, toutes les autres se retrouvent dans la société.
France Télévisions permet d’avoir une vue d’ensemble des différentes chaînes, de leurs missions respectives. La cohérence et la coordination entre les différents acteurs doivent permettre au secteur public de participer réellement au jeu de la concurrence.

A cet effet il faut préciser que chacune des chaînes du secteur public a, en dehors des missions générales de service public, des lignes directrices spécifiques.
Si France 2 est exclusivement généraliste, France 3 centre son action au niveau régional, France 4 doit renforcer l’offre culturelle et artistique, France 5 se cible sur l’accès au savoir, à la formation et à l’emploi, et LCP doit contribuer à la formation de la vie citoyenne.

Comme nous venons de le voir l’arrivée à ce PAF public ne s’est pas fait sans difficultés, mais l’ensemble des réformes suscitées ont permis de construire un audiovisuel public fort.

Radios

L’histoire de la radiophonie n’est pas calme du tout. Si les réformes ont servi à modeler la télévision publique, il est en de même pour le service public de la radio.

La technique radiophonique est beaucoup plus ancienne que la technique télévisée.
Pour comprendre ce qu’est aujourd’hui la radio publique, nous allons dresser ses évolutions à compter de l’avant guerre. En 1939, c’est la Radiodiffusion Nationale (RN) qui gère les services publics de radios. Cet établissement public français assure le contrôle de la diffusion.
A cette époque ce sont toutes des radios d’État. Au nombre de 14, certaines ont une couverture nationale, tandis que d’autres seulement locales.

L’occupation Allemande vient complètement chambouler la diffusion radiophonique puisque ce média est alors considéré comme un moyen de propagande.
En zone libre , trois radios émettent, toutes sous le contrôle du gouvernement de Vichy.
En zone occupée, c’est le contrôle allemand qui sévit sur la programmation.

Après la guerre, il faudra attendre février 1947 pour qu’une radio se remette à émettre. C’est « Paris Inter » qui sera alors la première radio publique (pour le moment radio d’État). Et d’ailleurs la seule pendant longtemps, puisque d’autres émettront mais les émetteurs seront placés hors du sol français, ce qui empêchera l’État d’en contrôler la diffusion.
Ce n’est qu’en 1964, lorsque se créera l’ORTF, que la radio publique se développera.
L’office s’installera dans la Maison de Radio France, qui diffuse Paris Inter, et fera ainsi fleurir l’activité radiophonique publique.
Paris Inter sera rebaptisée France Inter, et deux radios thématiques seront crées, France Culture et France Musique.
Un peu plus tard, le mouvement sera suivi. En 1971 France Inter Paris (FIP) se lance, et Radio France Internationale suit la tendance en 1975.
En 1974, quand l’ORTF est démantelée, c’est l’entreprise publique Radio France qui regroupe toutes les stations publiques.
En 1981, les radios pirates deviennent des radios libres et l’offre commence à s’amplifier.
Conjointement, le secteur public de la radiophonie évolue et propose d’autres programmes.
En 1987 France Info se crée et diffuse au niveau national. Parallèlement une quarantaine de stations locales voient le jour. C’est en fait l’origine du Réseau publique France Bleu qui les unifiera en 2000. En 1997, un public plus jeune est visé par la radio publique avec la mise ne place de la station le Mouv’.

Là aussi il aura fallu un bon nombre d’années et de réformes pour connaître un tel paysage radiophonique.

Cette évolution des paysages télévisé et radiophonique publics s’est faite avec de nombreuses réformes. Elles n’ont pas porté que sur les acteurs à proprement parler, bien au contraire.
Les principaux changements, qui ont conduit à l’émergence du PAF actuel, ont concerné les rapports audiovisuel/État.
Plus que très liés initialement, les pouvoirs publics se sont petit à petit détachés de la diffusion audiovisuelle, allant jusqu’à reconnaître la liberté de la communication.

Du monopole de l’État à la consécration du secteur public

S’il semblait plus simple de traiter indépendamment les évolutions du paysage télévisé de celles radiophoniques, qui n’ont pas été similaires, il convient par contre d’étudier la libéralisation du secteur dans son ensemble.

Le secteur de l’audiovisuel a glissé très progressivement du monopole de l'État vers une organisation mixte et pluraliste où coexistent un secteur public, rattaché à l’intérêt général, et un secteur privé.

Dès l’apparition des premiers moyens de communication, l'État a voulu garder une emprise forte sur leur usage. La radio et la télévision n’y ont pas fait exception.

La loi de finances de 1923 a étendu le monopole de l'État « à l’émission et à la réception de signaux radioélectriques de toute nature ». Autant dire que la diffusion audiovisuelle était complètement soumise aux pouvoirs publics.
Deux décrets de 1939 créent l’administration de la radiodiffusion nationale qui gère et contrôle l’activité radio et télévisée. La seconde guerre mondiale n’a pas eu pour effet de libérer le secteur, qui cette fois, était sous l’autorité des Allemands avec la création de Radio-Paris puis de Télévision-Paris.
Au lendemain de la guerre, l’État français rétablit le monopole de diffusion de l’activité audiovisuelle via l’ordonnance du 23 mars 1945. Contrairement à la Loi de finances de 1923, le monopole ne concerne que l’émission de signaux, non plus la réception, ce qui permet le développement de radios périphériques établies à l’étranger.
En 1949, c’est la Radiodiffusion Télévision française (RTF) qui est en charge de toute l’activité de service public. Cet organisme va devenir un établissement public à caractère industriel et commercial en 1959, il est alors sous l’autorité directe du ministre chargé de l’information.
Ce rapport étroit entre l’audiovisuel et l’État est critiqué. Les pouvoirs publics veulent libéraliser le secteur, sans pour autant ne plus pouvoir en contrôler l’activité. C’est dans ce contexte que va être créer l’Office de radio-télévision française. La loi du 27 juin 1964^[1] met en place cet établissement public à caractère industriel et commercial, qui n’est plus sous l’autorité directe, mais sous la tutelle, du ministre de l’information.
A cet époque l’ORTF est en charge des 2 chaînes de télévisions et des 4 radios qui existent. On ne parle pas encore de « secteur public » puisque tout est public.
La Loi du 8 juillet 1974 supprime l’ORTF, ou plus exactement, le démantèle. De cet éclatement vont naître sept structures distinctes. C’est ainsi que se crée entre autres l’entité Radio France, et la troisième chaîne de télévision, FR3.
Le pouvoir est encore entre les mains de l’État et le monopole sera réaffirmée dans la Loi Lecat de 1978 qui prévoit des sanctions en cas de « diffusion en violation du monopole ». Le texte ne peut être plus clair.
Ce n’est qu’en 1982 que la Loi n°82-652 va abolir le monopole d’État sur l’émission de signaux radioélectriques, soit sur l’activité audiovisuelle.
La loi du 30 septembre 1986^[2] entérine, quant à elle, la liberté de communication. L’émission, la réception, la diffusion d’informations, sous quelque forme que ce soit, est libre.
Ce qui va véritablement marquer la libéralisation de l’audiovisuel, et parallèlement consacrer l’existence d’un secteur public, va être la privatisation de TF1 en 1987. L’idée a déjà été amorcée avec la concession de service public dont a bénéficié l’agence Havas pour gérer Canal +, mais l’idée de service public était encore dominante.
Après 1987, on assiste véritablement à une séparation de l’activité audiovisuelle entre le secteur public (qui reste soumis aux règles de service public) et le secteur privé.
La légitimité de l’audiovisuel ne va en être que plus forte. Tirée par des impératifs d’intérêt général, les sociétés nationales de programmes se détachent de l’autorité étatique et acquièrent une véritable indépendance de diffusion. Un cahier des charges doit bien sûr récapituler les missions et obligations des chaînes et stations mais en dehors de cette exigence, l’émission de signaux n’est pas soumise à un pouvoir arbitraire.

C’est dans ce contexte le secteur public a véritablement pu se développer. À partir de cette distinction, le législateur n’a cessé de différencier l’activité publique de l’activité privée. Les exigences ainsi que les moyens mis à disposition sont complètement différents.

Récemment deux réformes sont venus modifier les « habitudes » du secteur public.
Le 8 janvier 2008 Le Président de la République a entendu supprimer la publicité de l’audiovisuel public. Depuis janvier 2009, les écrans télé n’affichent plus de publicité après 20 heures. Le financement du l’audiovisuel public a été complètement bouleversé. Jusqu’alors, le secteur public bénéficiait en grande partie des recettes issues de la publicité. Dorénavant, il doit faire sans, ou presque. Ainsi son financement a été « réaménagé », les ressources publicitaires ont été remplacées par un taxe sur les opérateurs télécoms, une sur les recettes publicitaires du secteur privé audiovisuel et une augmentation de la redevance. La compensation n’est pourtant pas suffisante, un manque à gagner subsiste et aucune solution n’a encore été trouvée pour y palier. Quelques mois plus tard, le 25 juin 2008, Nicolas Sarkozy a entendu changer le mode de nomination du Président de France Télévisions, soit d’une grande partie des chaînes du secteur public. Cette société anonyme est détenue en majorité par l'État. Le Président d’une société se fait élire en fonction de son actionnariat. Le représentant de la France étant le Président de la République, c’est à lui que revient désormais le choix du Président de France Télévisions. Pour une garantie d’indépendance, le Conseil supérieur de l'audiovisuel doit avoir un avis conforme à celui du Chef de l’État.
La loi organique du 5 Mars 2009^[3] a entériné ce nouveau mode de nomination.

Les différentes autorités de régulation

A compter de 1982, le monopole de l’État sur l’audiovisuel n’existe plus, c’est désormais une activité libre. Libre, mais pas non plus affranchie d’aucune règle ni d’aucun contrôle.
Depuis cette date, se sont succédées trois autorités dites de « régulation ». La Loi de 1982 institue la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA) qui est « chargée de garantir l’indépendance du service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision ». Cette Loi consacre la fin du monopole, envisage la liberté de communication et en assure l’exercice avec la création de cet organe. Entre autres la HACA nomme les présidents des sociétés nationales de programmes et veille au respect des cahiers des charges.
La Loi du 30 Septembre 1986 qui consacre la liberté de communication audiovisuelle crée concomitamment la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL). Les missions de cette autorité de régulation sont un peu plus larges puisqu’elle « touche » également au secteur privé de l’audiovisuel. Les présidents des sociétés nationales de programmes sont encore nommés par l’autorité.
La Loi du 17 janvier 1989 a crée le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Cette autorité de régulation est en charge de toute l’activité audiovisuelle. La distinction entre le secteur public et le secteur privé guide toujours son action, puisque les règles applicables sont différentes.
Allant dans un sens toujours croissant la Loi dote l’autorité d’encore plus de pouvoirs, notamment d’un pouvoir de sanction renforcé.

Voir aussi

• Trouver la notion Réforme "audiovisuel public" dans l'internet juridique français

Notes et références