Droit des étrangers (de)
Le droit des étrangers en Allemagne
Introduction
La Constitution allemande ou encore Loi fondamentale (appelée « Grundgesetz ») distingue, d’une part, les droits fondamentaux universels (Jedermanngrundrechte) énoncés sous la forme de "chacun a le droit…" et, d’autre part, les droits fondamentaux des Allemands ("Deutschengrundrechte") disposants que "tous les Allemands ont le droit…". Les premiers sont des droits reconnus à tous : comme la liberté d'agir selon l’article 2 de la Constitution ou la liberté d'opinion d'après l’article 5. Tandis que les seconds sont réservés aux ressortissants allemands : par exemple la liberté de réunion de l’article 8, la liberté d'association de l’article 9, ou encore la liberté de profession proclamée dans l’article 12 I de la Constitution allemande. En outre, le droit de vote des articles 38 I et 20 II est aussi réservé aux Allemands. L'accès aux droits fondamentaux des Allemands dépend alors de la notion d'« Allemand ». Celle-ci est définie dans l’article 116 de la Constitution qui constitue donc une charnière entre les catégories différentes de droits fondamentaux. Plan
1er partie : Les droits reconnus aux étrangers en Allemagne. A- Les différents modes d'acquisition de la nationalité allemande et leurs conditions respectives. B- Les statuts juridiques des étrangers et les droits qui en découlent. 2ème partie : Les droits politiques des étrangers. A- Le droit d'asile en Allemagne : conditions d'obtention, procédure et effets. B- La question de la participation des étrangers en tant qu’électeurs ou élus à des assemblées consultatives locales en Allemagne. Première partie : Les droits reconnus aux étrangers en Allemagne.
A- Les différents modes d’acquisition de la nationalité allemande et leurs conditions.
Principes du droit allemand de la nationalité
Traditionnellement, le droit du sang ou "jus sanguinis" était seul en vigueur en Allemagne. Jusqu'au 31 décembre 1999, l'obtention de la nationalité allemande était alors réservée à la descendance des personnes ayant la nationalité allemande. Mais la réforme du droit de la nationalité a créé un système associant le principe du droit du sang à des éléments du droit du sol ou "jus soli" (l'autre principe d’obtention de la nationalité). Aujourd'hui, la coexistence d'éléments provenant non seulement du droit du sang traditionnel, mais encore du droit du sol caractérise la situation légale en Allemagne. D’autre part, de cette réforme est aussi ressortie la volonté de supprimer l'apatridie. Cela résulte de l'article 16 I 2 de la loi fondamentale, selon laquelle le retrait de la nationalité allemande est impossible dans le cas où il causerait l'apatridie de la personne concernée. En outre, l'Etat allemand tend à éviter la possession de plusieurs nationalités. Des exceptions au principe d’unicité de la nationalité sont permises sous certaines conditions : • Notamment lorsque le pays d'origine d'un Allemand d'état (Statusdeutscher) accepte la possession de plusieurs nationalités ou ne connaît pas la privation de nationalité. • La possession d'une autre nationalité, cumulée à la nationalité allemande est aussi permise si la personne qui veut se faire naturaliser en Allemagne, vient d'un pays membre de l'Union Européenne qui naturalise des ressortissants allemands sans exiger l’abandon de la nationalité allemande. Pour le moment, cette condition est justifiée pour la Belgique, Chypre, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l'Irlande, l’Italie, Malte, la Pologne, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Slovaquie. • Puis la possession de plusieurs nationalités est acceptée pour le cas des personnes dont un parent est de nationalité allemande et l'autre étranger. Par naissance, ces personnes ont souvent la nationalité allemande et une nationalité étrangère, ils possèdent alors plusieurs nationalités. Enfin, un autre principe du droit allemand de la nationalité est l'égalité des droits entre l'homme et la femme. C’est-à-dire que d’une part, le mariage n'a aucune influence sur l'acquisition ou la perte de la nationalité. D’autre part, la descendance d'un Allemand mène toujours à l'obtention da la nationalité allemande, que celle-ci soit transmise par le père ou la mère de l’enfant allemand et que les parents soient mariés ou non.
L'obtention de la nationalité allemande
1. L'obtention originale
Tout d’abord, selon le principe traditionnel du droit du sang, celles et ceux dont un parent ou les parents sont allemands obtiennent leur nationalité allemande par naissance. Les personnes ayant un parent de nationalité allemande et un parent étranger obtiennent la nationalité allemande et la nationalité du parent étranger. Un enfant adopté par des parents allemands devient également allemands à partir de l'adoption. Depuis le 1er janvier 2000, l'introduction d'éléments du droit du sol dans le droit de la nationalité allemande permet l'obtention de la nationalité allemande par un enfant de parents étrangers né en Allemagne, si au moins un des parents a séjourné légalement en Allemagne pendant 8 ans et possède un permis de séjour. Mais comme ces enfants peuvent avoir d'autres nationalités en plus de la nationalité allemande, ce que l'Etat allemand essaie d'éviter, leur obtention de la nationalité allemande n'est pas définitive. En conséquence, les personnes concernées sont obligés d'opter pour la nationalité allemande ou la nationalité de leurs parents entre la majorité et le 23ème anniversaire.
2. L'obtention postérieure
L'obtention postérieure de la nationalité allemande fait suite, normalement, à une décision prise en ce sens par l’administration (résulte donc d’un acte administratif). Avant le 1er août 1999, seuls les Allemands d'état vivant en Allemagne étaient concernés par l’obtention légale de la nationalité allemande. Il s'agit donc d'une exception au régime normal de l’obtention de la nationalité allemande. Généralement, la naturalisation en Allemagne se fait sur demande. Le processus distingue entre les naturalisations auxquelles les demandeurs ont droit (Anspruchseinbürgerung) et les naturalisations sur décision discrétionnaire des autorités (Ermessenseinbürgerung). Ainsi lorsque les conditions de naturalisations (Anspruchseinbürgerung) sont remplies, le demandeur dispose d'un véritable droit à naturalisation. Les exigences sont : • un permis de séjour ; • le séjour légal en Allemagne pendant 8 ans ; • la capacité de subvenir soi-même à ses besoins et ceux de sa famille, sans dépendre des allocations chômage ou des aides sociales ; • la maîtrise suffisante de la langue allemande ; • le demandeur ne doit pas avoir été auparavant condamné pénalement. • le demandeur garantit qu'il adhère "à l'ordre constitutionnel", c'est à dire "l'ordre fondamental démocratique et de liberté" ("freiheitlich-demokratische Grundordnung"), qui désigne les bases de l'ordre politique et social actuel en Allemagne ; • l'abandon de la nationalité d'origine. Si une de ces exigences est manquante, le demandeur n'a pas de droit à naturalisation, mais peut alors se faire naturaliser sur décision discrétionnaire des autorités. Les critères principaux à la prise d’une telle décision sont : • il n'y a pas de raisons à l’expulsion • le demandeur doit avoir un logement • le demandeur doit avoir la capacité de subvenir à ses propres besoins et ceux de sa famille, sans dépendre des allocations chômage ou des aides sociales Si ces conditions sont justifiées, les autorités décident si elles permettent la naturalisation ou pas. Les autres critères utilisés pour la prise de cette décision sont, par exemple, la maîtrise de la langue allemande ou la durée du séjour ; mais aussi lorsque l'Etat s'intéresse à la naturalisation d'une personne (par exemple lorsqu’il s'agit d'un sportif étranger destiné à jouer dans l'équipe nationale).
B : Les statuts juridiques des étrangers et les droits qui en découlent
1. Le droit au travail
En principe, l’article 12 GG de la loi fondamentale garantit la liberté d’exercice de la profession, c'est-à-dire le choix du métier ou de la formation professionnelle. Mais il s'agit d'un droit réservé aux Allemands et les étrangers qui veulent travailler en Allemagne ont besoin d'un permis de travail. Ceux qui viennent d'un pays membre de l'Union Européenne sont exclus de cette exigence, dès lors que la liberté du choix de la ré¬sidence est garantie par les articles 18, 39 et 43 du traité CE. L'obtention d'un permis du travail dépend de la qualité du permis de séjour. La « carte de résidence » (Niederlassungserlaubnis), qui est le permis de séjour offrant le plus de droits, confère un permis de travail illimité. Le propriétaire d'un tel permis de séjour a alors un droit au travail qui comprend l'emploi, mais aussi l'ouverture de sa propre entreprise. Ceux qui ont droit d’asile jouissent automatiquement de ce droit, mais aussi l'époux d'un Allemand qui vient en Allemagne à l'occasion du re¬groupement familial. Par contre la « carte de séjour temporaire », qui offre un droit au séjour limité, ne fournit pas de droit au travail général. L'obtention d'un permis de travail dépend du but du séjour. Les étrangers qui viennent en Allemagne pour faire leurs études ont par exemple le droit de travailler 90 jours par an; ce droit ne comprenant que l’accès à un emploi. L'obtention d'un permis de travail pour ceux qui viennent en Allemagne pour travailler résulte par contre de l'approbation de l'agence pour l'emploi, qui examine les demandes au cas par cas. Son approbation dépend de plusieurs critères : par exemple du besoin en main d’œuvre sur le marché du travail. Aussi pour éviter la réduction des salaires, l'agence étudie le salaire que l'employeur veut payer à l'étranger et un autre critère est de savoir s'il n'y a pas de personnes prioritaires pour le poste de travail concerné. Les per¬sonnes prioritaires sont les chômeurs allemands et les chômeurs étrangers qui possèdent un permis de travail illimité : ces personnes étant obligés de chercher un emploi pour ne pas perdre leur droit à l'allocation chômage. Si ces exigences sont justifiées, le demandeur obtiendra un permis de travail. Néanmoins, cette procédure n'est pas obligatoire pour certaines catégories d'emplois et de personnes, comme par exemple pour les personnes « hautement qualifiés », les journalistes ou les chercheurs scientifiques. Enfin, les demandeurs d'asile n'ont pas le droit de travailler pendant les premiers 12 mois. Une fois ce délai écoulé, ils pourront obtenir un permis de travail selon les règles décrites précédemment. Cette règle vaut aussi pour ceux, dont la demande d'asile a été rejetée mais qui ne peuvent pas être expulsés.
En résumé, le droit au travail illimité existe seulement pour les étrangers qui possèdent une « carte de résidence » et les citoyens européens.
2. Le droit à une couverture sociale
D'une façon générale, l'adhésion à une assurance-maladie est obligatoire pour les salariés, les ap¬prentis et stagiaires, les artistes, les chômeurs, les demandeurs de l'aide sociale et les retraités. L’obligation d’assurance concerne aussi les étudiants, les agriculteurs et les artisans qui ne peuvent s'en dispenser. Les étrangers salariés qui possèdent un permis de travail sont alors obligés de se faire assurer et ont en conséquent droit aux prestations de l'assurance-maladie. Le permis de travail leur permet aussi de recevoir l'allocation chômage. Les demandeurs d'asile, ceux dont la demande d'asile a été rejetée et qui ne peuvent pas être expulsés ainsi que les sans-papiers ont droit aux prestations, selon la loi sur les prestations pour les deman¬deurs d'asile (Asylbewerberleistungsgesetz). Ces prestations représentent 20 % de moins que l'aide sociale et elles sont distribuées en nature ou en bon. Elles sont comprises entre 113 et 184 € par mois et 40 € « d'argent de poche » pour les adultes et 21 € pour les enfants. De plus, elles sont payées chaque mois. Les personnes concernées ont aussi droit aux prestations de l'assurance-maladie, comprenant le traitement des maladies et des aides pendant la grossesse et l'accouchement, mais pas à une couverture intégrale. En 2005, environ 211 000 personnes recevaient ces prestations. Bien qu'ils aient droit aux prestations, selon la loi sur les prestations pour les demandeurs d'asile, la plupart des sans-papiers n’ont pas recours ou seulement très tard aux aides médicales. La raison pour cela est que l'assistance publique qui paie le traitement est obligée de saisir les données personnelles du malade pour rembourser les médecins. Or, si elle venait à apprendre, lors de l’enregistrement de ces données, qu'un étranger est en situation irrégulière (sans papiers), elle serait dans l’obligation d’en informer l'autorité chargée des affaires relatives aux étrangers (Ausländerbehörde). C'est principalement la raison pour laquelle beaucoup de sans-papiers ne demande pas l'aide médi¬cale, même s'ils sont gravement malades. Ils craignent en effet d'être découverts, puis expulsés. Pour aider les sans-papiers malades dans cette situation difficile, quelques associations, comme l'Ordre de Malte, ont organisé un réseau d'aide médicale. Les sans-papiers peuvent y être soignés, sans se faire découvrir parce que leurs données personnelles irrégulières auraient été divulguées aux autorités. Ces associations arrangent, par exemple, des rendez-vous avec des médecins qui soignent les sans-papiers gratuitement ou à un tarif réduit. Elles collectent également de l’argent pour payer les traitements à l'hôpital, comme l'accouchement. Elles disposent même parfois de leur propre cabinet et des médecins sur place pour aider direc-tement. En aidant les sans-papiers, les associations et les médecins agissent dans « une zone grise », c'est-à-dire que leur travail n'est pas tout à fait légal: ceux qui aident les sans-papiers risquent une peine privative de liberté pouvant aller jusqu'à cinq ans ou une amende. Mais comme la jurisprudence a constaté que l’obligation des médecins d'aider les malades, qui s'appuie sur le serment d'Hippocrate, prime sur l’obligation d'information des autorités, les médecins et les associations ne risquent pas, pour l'instant, de sanction pénale.
3. Le regroupement familial
En Allemagne, la loi de séjour (« Aufenthaltsgesetz » ) de 2005 organise le regroupement familial. Depuis 2007, l’épouse ou époux doit avoir 18 ans pour entrer dans l’Allemagne et doit aussi avoir des connaissances simples de la langue allemande, apprises dans les cours d’intégration. Selon la loi de séjour, il existe un permis de séjours limité dans le temps en fonction du but du séjour et un permis durable d’implantation. Et les possibilités d’expulsion ont été élargies. Mais d’un autre côté, la loi a permis aux Etats fédérés allemands (Bundesländer ou Länder) l’installation d’une commission d’examen pour les cas spéciaux.
Deuxième partie : Les droits politiques des étrangers
A- Le droit d’asile en Allemagne
Le droit d’asile en Allemagne constitue un droit fondamental. Il est prévu par l’article 16a de la loi fondamentale allemande. Qui plus est, ce droit a été repris par la loi sur le séjour menacé par une personne éminente (l’État, un parti ou une organisation). Cette loi dispose que si la vie ou la liberté d’un individu est menacée dans le territoire national ou dans des territoires relevant de sa souveraineté, à cause de sa race, sa religion, sa nationalité, son appartenance à un groupe social, son sexe, ou ses convictions politiques, cette personne jouit d’un droit à l’asile. On peut aussi jouir du droit à l’asile lorsqu’on est persécuté par une personne privée et que l’État d’appartenance ne peut pas ou ne veut pas nous protéger et qu’aucune fuite à l’intérieur du pays n’est possible.
Qui peut invoquer le droit d’asile?
En principe tous les persécutés politiques jouissent du droit d’asile. Par exception, ce principe ne s’applique pas aux ressortissants des pays membres de l’Union européenne et aux ressortissants de certains États non membres de l’UE, qui observent la Convention relative au statut des réfugiés et la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe. Une loi approuvée par le Bundesrat détermine les États correspondants à ce deuxième cas. L’exclusion des ressortissants de ces Etats du droit d’asile s’explique par le fait qu’il est présumé que dans ces États il n’y est exercé ni persécutions politique, ni peines ou traitements inhumains ou dégradants, en raison du fait que ce sont des États de droit et de leur situation politique générale.
La procédure pour acquérir le statut de réfugié
Le droit d’asile allemand est soumis aux dispositions de l’UE sur la libre circulation des personnes. La loi sur la procédure d’asile (Asylverfahrensgesetz) détermine la procédure administrative, qui octroie aux individus le statut de réfugié. La décision d’octroyer d’octroie ce statut relève de l’Office Fédéral des Migrations et des Réfugiés (Bundesamt). Le ministère fédéral de l’intérieur, charge alors le chef du Bundesamt de la mission de la bonne organisation de la procédure d’asile. Ce dernier doit aussi s’assurer du bon fonctionnement des centres de regroupement des demandeurs d’asile avec l’aide des Länder. La personne persécutée peut demander l’asile aux services des frontières. Des dispositions spéciales et des procédures rapides sont implémentées aux aéroports, afin de constater, quand la personne entre dans le territoire fédéral par avion, si elle est en droit de demander l’asile. Si cette dernière ne remplit pas les conditions nécessaires, l’entrée est refusée et la personne est renvoyée. Les demandeurs d’asile doivent présenter aux autorités un passeport valable. Une fois la demande d’asile effectuée, le Bundesamt explique aux étrangers, dans une langue qu’ils peuvent comprendre, la procédure, leurs droits et leurs devoirs durant celle-ci, et en particulier les délais ainsi que les conséquences en cas d’inobservation de ces délais. Ensuite, l’étranger est personnellement entendu. Puis après l’audition, le Bundesamt décide, s’il va accorder le droit d’asile à l’étranger ou si ce dernier vient d’un pays dont les ressortissants ne peuvent invoquer le droit d’asile en Allemagne. Dans le même temps, peut être est prise une décision sur l’interdiction d’expulser l’étranger, si sa vie et sa liberté est menacée dans son pays d’origine, selon les dispositions de la loi sur la procédure d’asile (§60 et §7). Enfin, l’étranger est informé immédiatement de ces décisions.
Droit à l’entrée et au séjour et citoyens européens
Les citoyens de l’UE jouissent de la libre circulation dans les Etats membres. En effet, le traité de Schengen a aboli les contrôles de passeport entre les États qui y participent. En ce qui concerne le droit à l’entrée et au séjour dans le territoire fédéral allemand, les Européens en jouissent lorsqu’ils viennent en Allemagne comme travailleurs, pour trouver du travail ou pour suivre une formation universitaire.
La politique d’asile de l’Union européenne
Les Etats de l’Union européenne veulent unifier leur politique d’asile. Pour les réfugiés, l’harmonisation européenne du droit d’asile a rendu l’accès à la procédure d’asile, c’est-à-dire à l’entrée légale dans le pays d’accueil et au dépôt de la demande en soi, considérablement plus difficile dans tous les pays d’Europe. Il n’y a plus de contrôles aux frontières intérieures de l’UE, mais des contrôles renforcés sur les frontières extérieures. Les Etats de l’UE poursuivent une politique commune de visas et des mesures peuvent être prises contre les entreprises qui transportent des personnes sans les autorisations nécessaires à un tel transport. Les Etats se sont, de plus, entendus pour que le pays qui autorise une entrée sur son territoire avec ou sans visa, ou qui n’a pas empêché une entrée illégale, soit tenu de traiter la demande d’asile y faisant suite, déposée dans l’UE. Il s’agit ainsi d’empêcher que les demandeurs d’asile ne soient expédiés d’un Etat à l’autre et de les obliger à déposer une demande dans un seul Etat de l’UE (tous les Etats membres de l’UE reconnaissent les décisions des autres Etats membres en matière d’asile). Les Etats membres de l’UE se sont de plus engagés à échanger leurs données sur les demandeurs d’asile, à expulser ceux dont la demande est rejetée, non seulement de leur propre territoire, mais aussi de l’ensemble du territoire de l’UE et à empêcher toute nouvelle tentative d’entrée. Plus particulièrement, la politique d’asile allemande a été modifiée en 1993 conformément à la politique commune de l’UE. Désormais, moins de demandes d’asiles sont acceptées par le Bundesrat. La priorité étant donnée à la protection des réfugiés répondant statut déterminé par la Convention de Genève.
B –La question de la participation des étrangers en tant qu’électeurs ou élus à des assemblées consultatives locales en Allemagne
Les étrangers en Allemagne peuvent coopérer au sein des partis politiques, des commissions municipales (si le droit du Land le permet) et des comités consultatifs pour les étrangers. Cependant la loi fondamentale n’octroie pas le droit de vote aux étrangers pour les élections du Parlement fédéral (Bundestag) et les élections des Parlements des Länder (Landtag). Et la règle est la même pour les élections municipales. Cependant, pour celles-ci, la loi prévoit une exception pour les citoyens de l’Union européenne. Ces derniers ont le droit d’élire et d’être élus aux élections municipales depuis 1992. Fin janvier 1999, un projet de loi a été déposé au Parlement fédéral par les Länder de la Hesse et de Rhénanie-Palatinat. Il proposait de permettre aussi aux étrangers, qui ne viennent pas d’un pays membre de l’UE, de participer aux élections municipales. Cette initiative visait leur meilleure intégration. Mais pour cela une modification de la loi fondamentale est nécessaire, après approbation par le Bundestag à une majorité aux deux tiers. Finalement, la discussion de ce projet de loi à été ajournée, dans l’attente que le Bundestag ait adopté la nouvelle réglementation concernant la citoyenneté. Dans les Länder de Hambourg et de Schleswig-Holstein, le droit de vote des étrangers aux élections municipales était auparavant reconnu, mais la Cour constitutionnelle fédérale l’a interdit en 1990. En effet, elle a décidé que les Länder ne pourront autoriser le droit de vote des étrangers qu’une fois que la Loi fondamentale l’aura prévu. L’un des deux plus grands partis en Allemagne, le SPD, ainsi que les Verts, soutiennent l’idée du droit de vote octroyé aux non ressortissants de l’UE. Ils souhaiteraient, d’ici quelques mois, déposer un autre projet de loi le concernant. Dans cet effort, ils jouissent du soutien des députés du SPD au Bundestag. En revanche, l’autre grand parti, le CDU, s’oppose à un tel projet et devrait tout faire pour rendre difficile au SPD l’obtention d’une majorité parlementaire. D’autre part, les Länder de Bavière, de Saxe et de Mecklembourg-Poméranie Occidentale ont déclaré qu’ils voteraient contre le ledit projet de loi. Plus particulièrement, l’introduction du droit de vote pour les étrangers poserait également un problème pour la ville-Etat de Brême, où les élections municipales sont aussi celles du Landtag. Ce qui obligerait donc Brème à changer son mode de scrutin électoral.
