Incompétence du juge administratif à l'égard de la fonction judiciaire (fr)

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France
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En présence des activités exercées par l'autorité judiciaire, on serait logiquement conduit à affirmer l'incompétence du juge administratif. Cette incompétence est justifiée par le fait qu'il s'agit d'une autorité autre que l'autorité administrative et par le fait que nous rencontrons ici un pouvoir, le pouvoir judiciaire, auquel on s'accorde à reconnaître une certaine indépendance. Toutefois, on doit observer que l'idée de l'indépendance du pouvoir judiciaire a connu dans notre histoire des fortunes diverses et que des liens étroits rattachent toujours la justice au pouvoir exécutif (il existe en effet un ministre de la justice). Pour ces raisons, on sera donc nécessairement conduit à reconnaître en ce domaine au juge administratif une certaine compétence. Mais la délimitation de cette compétence sera difficile à préciser. Nous sommes en effet en présence d'une juridiction complexe, tellement complexe, qu'après avoir envisagé les termes juridiques, nous en dégagerons les grands principes.

Les données juridiques du problème

Les grandes considérations en présence

1. Le premier principe qui doit être retenu est bien sûr celui de la séparation des autorité judiciaire et administrative. Ce principe présente deux aspects: il exige d'une part que l'autorité judiciaire n'entrave pas le fonctionnement de l'administration, et, d'autre part, que l'autorité administrative respecte l'indépendance du pouvoir de l'autorité judiciaire. Cet aspect du principe de séparation avait été nettement dégagé dans l'art. 189 de la Constitution de l'an III, article qui interdisait à l'administration (juge administratif et administration active) de s'immiscer dans les objets dépendant de l'ordre judiciaire. On devait déduire de là que le juge administratif devait être incompétent pour connaître des actes ou des opérations accomplis à l'occasion de l'activité judiciaire.
2. Toutefois, il faut être plus nuancé et considérer la nature de l'activité judiciaire. Dans l'introduction, on a vu que la fonction administrative s'oppose dans son objet à la fonction juridictionnelle, qu'administrer est une activité différente de celle de juger. Si donc l'activité judiciaire n'est pas une activité administrative dans son objet, elle est toujours une activité de l'État dans sa structure, dans son organisation. C'est normalement le plus souvent le pouvoir exécutif qui est chargé de la constitution et de l'organisation du service public de la justice, service public dont les ministères ont la responsabilité. On peut dire en un sens que le service de la justice reste un service public, sinon comme les autres, du moins très proche. Cela est de nature à jouer dans le sens d'une certaine compétence du juge administratif.
3. Il convient d'aller encore plus avant dans l'analyse et de faire ressortir l'originalité du service public de la justice. Le service public de la justice n'est pas assimilable aux autres services pare qu'il évoque l'existence d'un pouvoir judiciaire. Sans doute, l'idée d'un authentique pouvoir était discutée. Les penseurs politiques comme Montesquieu, par exemple, ont affirmé les limites de la notion. Pourtant, dans l'histoire politique de la France, la thèse d'un véritable pouvoir judiciaire a connu une certaine consécration. On peut observer que la constitution de la IVe République a créé un véritable pouvoir judiciaire en créant un Conseil supérieur de la magistrature, dans lequel figurent des représentants élus des magistrats et dont la fonction était de présenter les magistrats, à l'exception de ceux du parquet, à la nomination du Président de la République et d'assurer leur discipline et leur indépendance, ainsi que l'administration des tribunaux judiciaires. Il est certain que cette idée est de nature à limiter la compétence du juge administratif.

En tenant compte de ces différentes considérations, il va falloir délimiter la compétence du juge administratif à l'égard du pouvoir judiciaire.

Le critère de la compétence du juge administratif

Le critère le plus simple serait certainement un critère d'ordre formel. La compétence du juge administratif serait retenue si une autorité administrative était en cause. Elle serait exclue si l'on était en présence d'une autorité judiciaire. La réalité juridique est trop complexe. Il apparaît que souvent, dans la pratique, des autorités judiciaires prennent des décisions d'ordre administratif. Conseil d'État 18 février 1959 Cendrier: p. 123. Inversement, on observe que des autorités d'ordre administratif peuvent prendre des décisions d'ordre judiciaire. Conseil d'État 8 décembre 1926 Desmarais: Sirey 1927 III p. 17.

Aussi, le droit positif s'est orienté vers un critère d'ordre matériel en distinguant entre les actes relatifs à l'organisation du service public de la justice des actes relatifs au fonctionnement de ce service. Les premiers relèvent normalement du juge administratif, les seconds échappant au juge administratif. Tribunal des conflits 27 novembre 1952 Préfet de la Guyane. On s'est fondé sur l'idée que, tout en reconnaissant le thème de l'indépendance du pouvoir judiciaire, il fallait admettre que ce pouvoir, dans son organisation, restait un service public dépendant du pouvoir exécutif et qu'il devait par là même relever du juge administratif. Les mesures qui intéressent l'organisation des tribunaux ou la situation juridique des magistrats pourraient logiquement être déférées au juge administratif. Par contre, la fonction judiciaire, la mission qui consiste à fabriquer des jugements, doit, elle, échapper au juge administratif.

La distinction ainsi posée semble logique et satisfaisante mais se révèle très difficile à mettre en oeuvre

Les problèmes de fonctionnement et d'organisation de la justice sont souvent très proches. Ex: une mesure intéressant l'aménagement intérieur d'une juridiction ou l'intérim des magistrats se range dans quelle catégorie? Aussi, des critiques ont-elles pu être adressées à la distinction, mais le Conseil d'État s'y accroche. Conseil d'État 13 juillet 1961 Jobard: p. 489 concl. Kahn. Lors de ce procès, le commissaire du gouvernement propose au Conseil d'État d'abandonner cette distinction mais le Conseil d'État la maintient.

Étude de la jurisprudence

La jurisprudence entend rester fidèle à la distinction traditionnelle des mesures qui intéresse l'organisation du service public de la justice et celles qui sont relatives à son fonctionnement. Elle estime qu'elles ont un caractère administratif et relèvent du juge administratif, tandis que celles qui ont trait au fonctionnement échappent au juge administratif. Le principe de la distinction est souvent affirmé dans les arrêts, mais on ne saurait rendre compte du droit positif qu'en l'assortissant de cas particuliers.

Une première masse de jurisprudence concerne d'abord les mesures relatives à la décision juridictionnelle elle-même

C'est dans ce domaine que l'incompétence du juge administratif s'affirme le plus nettement. Elle repose sur deux fondements.

L'incompétence du juge administratif est certaine à l'égard des actes judiciaires revêtus de l'autorité de la chose jugée

Il s'agit du fonctionnement même de la justice judiciaire. Conseil d'État 4 janvier 1952 Pourcelet: p. 4. Conseil d'État 28 juillet 1942 Caujol: p. 221. Il faut d'abord savoir ce qu'est un jugement; c'est un question complexe.

L'incompétence du juge administratif reste le principe lorsqu'il s'agit de mesures préparatoires au jugement judiciaire

Conseil d'État 11 mai 1962 Salan: RDP 1962 p. 542. Il convient toutefois ici de relever une distinction classique qui est faite à l'occasion des opérations de police. On oppose les opérations de police administrative, qui relèvent du juge administratif, aux opérations de police judiciaire, qui relèvent du juge judiciaire. Le contentieux des opérations de police administrative est abstrait; il a donc fallu trouver un critère pour savoir ce qui relève de la police administrative. Il y a police judiciaire lorsque les actes accomplis tendent à rechercher ou à arrêter les auteurs d'infraction. Il y a au contraire police administrative lorsque ces actes ont pour but de contrôler, de surveiller et d'assurer l'ordre public. Conseil d'État 11 mai 1951 Baud: Sirey 1952 III p. 13. Tribunal des conflits 7 juillet 1951 Dame Noualek: p. 636. Tribunal des conflits 5 décembre 1977 Delle Motsch et Tribunal des conflits 12 juin 1978 Société Le Profil: AJDA 1978 p. 444.

Ces mesures relatives à l'exécution des jugements ne peuvent, elles aussi, pas être déférées au juge administratif

Enfin, les mesures relatives à l'exécution des jugements ne peuvent être déférées au juge administratif. Cette incompétence du juge administratif est très générale. Conseil d'État 18 mai 1951 Dame Moulis: Sirey 1952 III p. 13. Le juge administratif ne peut connaître des décisions du Président de la République relatives à l'exercice du jugement, que l'on verra à propos du régime de responsabilité. Lorsqu'il s'agit d'un refus d'exécution des jugements, la responsabilité de l'administration peut être engagée devant le juge administratif dans certaines hypothèses. Conseil d'État 30 novembre 1923 Couitéas.

La jurisprudence qui concerne les mesures relatives à la structure du service public de la justice

Les mesures relatives aux tribunaux judiciaires

1. Le juge administratif est normalement compétent pour connaître des problèmes d'organisation des tribunaux judiciaires. La compétence administrative est retenu pour les actes qui intéressent la création, la suppression, ou l'organisation des tribunaux judiciaires. Conseil d'État 31 mai 1952 Ville de Die: p. 278. Dans cette affaire, le Conseil d'État déclare recevable un recours en annulation contre un décret portant suppression du tribunal de première instance de Die en réalisation d'une loi de 1930. L'arrêt le plus important est l'arrêt du Tribunal des conflits 27 novembre 1952 préfet de la Guyane. Des juridictions de la Guyane n'avaient pu fonctionner pendant un certain temps parce que les magistrats nécessaires n'avaient pas été affectés en temps utile. Les officiers ministériels (notaires, avoués, avocats) demandent à l'État une indemnisation en conséquence. On pouvait penser que le litige concernait le fonctionnement du service public (compétence judiciaire). À la surprise générale, le Tribunal des conflits a retenu la compétence du juge administratif en soulignant que les mesures étaient relatives à l'organisation même du service public de la justice. Ce qui était en cause était l'attitude de carence du gouvernement dans la constitution des juridictions. Il est même dit dans l'arrêt qu'il n'y avait pas à apprécier la marche des services publics.
2. Inversement, la compétence du juge administratif est écartée lorsque les mesures sont relatives au fonctionnement des tribunaux. C'est le cas par exemple d'une décision du président d'une Cour d'appel d'organiser un concours de traducteur-interprète. Conseil d'État 5 août 1908 Gérard: Sirey 1911 III p. 12.
   Il en est de même lorsque la décision est prise par le ministre de la justice. Conseil d'État 4 août 1913 Magnot: p. 988. Il s'agissait d'une décision prise par le ministre de la justice en vue d'assurer le roulement des magistrats entre les chambres des tribunaux. C'est considéré comme touchant au fonctionnement. Conseil d'État 8 décembre 1926 Desmarais: Sirey 1927 III p. 17. Il s'agissait encore d'une décision du ministre de la justice relative au remplacement d'un juge du tribunal civil par un avoué. Le Conseil d'État a refusé de se reconnaître compétent dans les termes suivants: "le ministre de la justice n'a pas agi comme autorité administrative mais dans l'exercice de ses attributions de chef de la magistrature chargé de veiller au bon fonctionnement de l'organisation judiciaire." On aperçoit dans ces décisions jurisprudentielles surtout le souci de ne pas pénétrer dans le détail du fonctionnement d'un tribunal. Le Conseil d'État cherche à ne pas pénétrer dans le fonctionnement d'un tribunal; chaque fois qu'il a un doute, il déclinera sa compétence.
3. Lorsqu'il s'agit de qualifier certaines mesures, la distinction entre fonctionnement et organisation du service public de la justice s'avère particulièrement exemplaire. Conseil d'État 13 juillet 1961 Jobard: p. 489. Il s'agissait d'une décision de la Cour d'appel de Besançon refusant d'inscrire le requérant sur la liste des syndics. Le Conseil d'État a estimé que cette mesure était insusceptible d'être déférée au juge administratif parce qu'elle concernait le fonctionnement du service public judiciaire.

Les mesures relatives à la constitution du Conseil supérieur de la magistrature

S'agissant du Conseil supérieur de la magistrature, une position a été prise par le Conseil d'État dans l'arrêt du Conseil d'État 17 avril 1953 Falco et Vidaillac. Dans cet arrêt, le Conseil d'État a décidé que le bureau électoral qui proclamait les résultats des élections au CSM (modèle 1946) ne constituait pas une juridiction mais avait le caractère d'un autorité administrative et il a estimé que le CSM faisait partie de l'organisation de l'ensemble du service public de la justice et qu'il relevait par conséquent de la compétence du juge administratif en ce qui concerne les litiges relatifs à la régularité de sa composition. Cette décision a soulevé des critiques très violentes, notamment de la part des prersonnes visés. La doctrine a mal compris que le Conseil d'État intervienne au coeur même du CSM. Cette solution est, semble-t-il, toujours valable depuis la Ve République.

Les mesures concernant les magistrats

Les mesures concernant les magistrats de l'ordre judiciaire sont généralement considérées comme relevant de la compétence administrative. Elle met en cause essentiellement l'organisation du service public de la justice et, par ailleurs, les magistrats sont soumis à un statut de caractère administratif qui leur donne la qualité d'agent public (fonctionnement). Toutefois, le contrôle exercé par le juge administratif dans ce domaine pourrait paraître excessif. C'est pourquoi la jurisprudence a dégagé des limites.

1. Lorsqu'il s'agit de mesures à caractère administratif, c'est-à-dire des mesures qui supposent la mise en oeuvre du pouvoir disciplinaire, la compétence administrative est très générale. C'est le cas des mesures de nomination, d'avancement, de mutation ou encore de réintégration, et cela qu'il s'agisse des magistrats du siège ou des magistrats du parquet. Conseil d'État 27 mai 1949 Véron-Reville: p. 246. Dans cette affaire, le Conseil d'État s'est estimé compétent et a déclaré illégale l'affectation d'un juge à la suite de l'annulation d'une sanction (réintégration). De même, il s'est reconnu compétent lorsque la décision émane directement du CSM qui, lui aussi, intervient dans l'avancement des magistrats. Conseil d'État 22 janvier 1954 Ratzel: p. 46 à propos d'une décision du CSM fixant le tableau d'avancement de la magistrature. Conseil d'État 20 juillet 1951 Delnomdedieu: p. 425. Heureusement, il y a un recours possible contre les décisions du CSM.
2. S'agissant des mesures à caractères disciplinaires, les hésitations sont plus grandes car on peut craindre que le contrôle disciplinaire exercé par le juge administratif, contrôle portant sur la manière d'exercer des magistrats, conduise le Conseil d'État à connaître de questions qui mettent en cause le fonctionnement de la justice. Devant ce problème, dans une jurisprudence nuancée, le Conseil d'État accepte de contrôler la régularité de certaines mesures disciplinaires de certains magistrats.

Premièrement, s'agissant des magistrats du parquet, le Conseil d'État se reconnaît compétent mais en précisant qu'il se refuse à connaître du fonctionnement du service public de la justice, c'est-à-dire qu'il exerce un contrôle limité. Conseil d'État 26 juin 1953 Dorly: RDP 1954 p. 173. Cette jurisprudence a été très critiquée parce que le Conseil d'État donne et reprend à la fois. Le Conseil d'État, sous la pression de la doctrine, a fini par admettre sa compétence sans restriction. Conseil d'État 26 juin 1976 Dujardin: AJDA 1976 p. 75.

Deuxièmement, s'agissant des magistrats du siège, le Conseil d'État a défini les bases et les limites de sa compétence en ce qui concerne les mesures disciplinaires prises par le CSM statuant comme conseil de discipline. Le Conseil d'État a précisé sa solution dans l'arrêt du 12 juillet 1969 L'Étang. Le requérant était magistrat et, à la suite d'une poursuite disciplinaire, a été "admis à cesser ses fonctions" par le CSM statuant en qualité de conseil de discipline. Ce magistrat, invoquant des irrégularités qui auraient été commises par le ministre de la justice au cours de la procédure, avait intenté un recours devant le Conseil d'État. Le Conseil d'État a décidé que les mesures prises par le CSM statuant en tant que conseil de discipline avaient un caractère juridictionnel et ce en raison de la nature matérielle de ces règles et à raison des règles de procédure, et que le litige en cause, intéressant l'organisation du service public de la justice, relevait du juge administratif .