Réglementation de la propagande électorale à la télévision (fr)
⁵INTRODUCTION⁵
« La campagne électorale est une étape particulièrement importante au cours de laquelle chaque candidat ou liste de candidats assure sa promotion dans l'espoir d'obtenir les suffrages des électeurs » ( ). Les médias, c’est-à-dire l’ensemble des moyens de diffusion de l’information jouent un grand rôle dans la formation de l’opinion publique pendant cette période. Ils constituent d’abord, pour les électeurs, une source d’information qui permet de faire son choix ; ensuite, ils sont un moyen pour les candidats de conquérir les foules. Ils sont donc soumis à un certain nombre de règles. Les médias audiovisuels doivent en effet assurer aux citoyens une information libre, équitable et honnête. C’est dans cet optique que le principe du pluralisme a été consacré. De manière générale, le pluralisme doit permettre aux lecteurs, aux auditeurs ou aux téléspectateurs d’exercer leur « libre choix » en matière d’information. A partir de là, le pluralisme revêt deux aspects : d’une part, pluralisme des moyens d’informations, autrement dit pluralité des structures, des organes, de la communication écrite ou audiovisuelle (c’est le pluralisme externe) ; d’autre part, pluralisme dans les programmes d’information (c’est le pluralisme interne) qui veut qu’à l’intérieur d’une même chaîne l’équilibre et la diversité des points de vue et opinions soit assurer. C’est dans cette dernière catégorie que l’on retrouve le pluralisme politique que consacre notre sujet. Principe fondamental de la démocratie, le pluralisme politique n’a pas toujours été consacré. L'idée du pluralisme s'était frayée lentement un chemin, à travers les réformes successives qui consacreront l'expression. Déjà, dans une décision célèbre du 27 juillet 1982 portant sur la loi de 1982, le Conseil constitutionnel proclamait la valeur constitutionnelle de la liberté de communication dans l'audiovisuel sans toutefois faire référence au pluralisme. Or, cette liberté sous-entend le principe de pluralisme puisque cette liberté donne la possibilité à toute personne et, dans notre cas, à toute opinion politique de s'exprimer librement à l'antenne. La notion même de pluralisme sera explicitement définie dans la décision du Conseil constitutionnel des 10 et 11 octobre 1984 relative à la liberté de la presse et à la constitution des groupes de presse. Cette décision exprime très clairement que le pluralisme, qui est inhérent à la liberté de la presse, est « en lui-même un objectif à valeur constitutionnelle ». Selon cette décision, « la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyens de 1789 ( ), ne serait effective si le public n'était pas à même de disposer d'un nombre suffisant de publications de tendances et de caractères suffisants ». Or, ces dispositions s'inscrivent dans le contexte de la presse écrite; il suffisait, pour le Conseil, de les transposer dans le champ de l'audiovisuel dès que l'occasion se présenterait. Cela sera chose faite, deux ans plus tard, avec la décision n°86-217 DC du 18 septembre 1986 relative à la nouvelle loi sur la liberté de communication. Celle-ci énonce, en effet, que « le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif à valeur constitutionnelle » et que « le respect de ce pluralisme est une des conditions de la démocratie » ( ). De plus, il ajoute que la libre communication des pensées et des opinions garanties par la Déclaration de 1789 « ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuelle n'était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractères différents dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information » ( ). Le pluralisme politique est, selon les termes de la décision, un « objectif de valeur constitutionnelle ». Par ailleurs, la première réglementation de l’accès à l’antenne des formations politiques remonte aux élections législatives de novembre 1958. Auparavant, aucune règle n'avait été établie. Ainsi, les élections présidentielles et législatives de la Quatrième République n'avaient fait l'objet que d'une information factuelle, sans que les médias aient eu à prendre en charge les modalités de campagnes électorales. Mais, dés la fin des années cinquante et tout au long des années soixante. Une réglementation s'est donc imposée aux yeux des politiques et, surtout, pour les parlementaires qui se sont mis, peu à peu, à revendiquer un droit à l'antenne pour leurs formations politiques. Cette évolution s'est effectuée en deux temps: en premier lieu, pour les campagnes électorales et, en second lieu, en absence de toute consultation populaire. Deux textes de novembre 1958 et d'octobre 1962 ont régi l'accès des partis politiques à l'antenne pour les élections législatives. Pour le ministre de l'information, « le 'principe même de propagande électorale n'est inscrit dans aucun texte (...) c'est seulement à l'occasion de consultations importantes que le gouvernement donne accès à la radio et à la télévision à tous les partis politiques » ( ). Ainsi, seules les campagnes électorales donnent la possibilité aux partis politiques de s'exprimer. De plus, à lire cette déclaration, il s'agit moins d'un droit à l'antenne qu'une faveur accordée par le gouvernement aux différentes formations politiques, motivée par des circonstances particulières. Cette conception peu démocratique du pluralisme sera vivement critiquée par les parlementaires, qui ont exigé l'égalisation du temps d'antenne entre les partis. Le changement aura lieu, un mois plus tard, avec la loi du 6 novembre 1962 relative à la mise en place de l'élection présidentielle au suffrage universel. Cette loi dispose, alors, que « tous les candidats bénéficient de la part de l'Etat des mêmes facilités en vue de l'élection présidentielle ». Est crée, parallèlement, une Commission Nationale de Contrôle chargée de veiller à l'application du principe d'égalité autant sur les ondes radiophoniques que sur les ondes hertziennes. Chaque candidat dispose de deux heures d'antenne, à la radio d'une part, à la télévision d'une autre part. De plus, un système rigoureusement égalitaire pour les candidats à l’élection présidentielle de 1965 est mis en place par un décret en date du 14 mars 1964. En effet l’accès à l’antenne pour chaque candidat est désormais gratuit ; chacun des candidats se voit alors attribuer exactement le même temps d’antenne. De même l’ordre et l’horaire de passage sont équilibrés. Dès lors, l'exigence d'un pluralisme politique équitable au sein de la télévision ne fait plus de doute et il n'est plus permis, du moins en période électorale, de le considérer comme une simple faveur accordée aux partis, comme ce fut le cas précédemment. En tout état de cause, la notion d'équilibre des temps de parole s'est imposée dans les médias, conformément à l'idéal démocratique. L'élection de 1965 est un précédent qui servira de modèle par la suite aux futures consultations populaires, qu'il s'agisse de campagnes électorales ou un référendum. Désormais, chacun des candidats sur un même pied d’égalité et dans les mêmes conditions, doit avoir les mêmes chances et possibilités de se faire connaître des électeurs, de leur présenter son programme et ses projets, de leur faire quelques promesses et de critiquer ses adversaires. Cependant, cette réglementation ne s’applique que dans les médias audiovisuels. En effet aucune disposition législative ou réglementaire n’interdit les prises de position politiques de la presse écrite pendant la campagne électorale. Les organes de presse sont libres de rendre compte d’une campagne électorale comme ils l’entendent, par des articles dont le contenu n’excède pas les limites de la polémique électorale et n’étant pas à même d’altérer la sincérité du scrutin. Ils peuvent également marquer leur préférence pour un candidat. Toutefois, ils sont soumis comme les médias audiovisuels à certaines contraintes : interdiction de publier des sondages la veille de chaque tour de scrutin ainsi que le jour de celui-ci, interdiction de publicité commerciale à des fins électorales, respect du droit de réponse, interdiction de diffuser des propos à caractère diffamatoire ou injurieux, ou des fausses nouvelles. Le pluralisme de l'information politique est donc un des principes fondamentaux permettant d'assurer la réalité de la démocratie poli¬tique. Sa garantie dans les médias audiovisuels est confiée depuis 1982 à des organes de régulation. Ce principe aussi est garanti dans tous les types d’élections et en dehors de toute élection. Enfin tous les opérateurs sont soumis à ce principe surtout en période de campagnes électorales. Ainsi c’est qui va nous conduire à voir dans un premier chapitre, les acteurs de la régulation du pluralisme en période de campagnes électorales radiotélévisées et dans un second chapitre, les règles (en tant que telles) applicables en matière de pluralisme pendant les campagnes électorales radiotélévisées.
⁵CHAPITRE PREMIER : LES ACTEURS DE LA REGULATION DU PLURALISME EN PERIODE DE CAMPAGNE ELECTORALE RADIOTELEVISEE⁵
Le pluralisme démocratique constitue ainsi un élément essentiel de la réglementation des programmes. La mission de veiller au respect de ce principe est at¬tribuée à une autorité indépendante, depuis 1982. Le rôle du CSA est primordial dans cette régulation du pluralisme politique à la télévision mais il n'est pas exclusif. D'autres institutions ont, aussi, des attributions la concernant dont le statut juridique varie. Il peut s'agir de tribunaux, des organes administratifs, ou même d'autres autorités administratives indépendantes.
⁵⁵SECTION I : LE PLURALISME : PRINCIPE GARANTI PAR DIVERSES INSTITUTIONS⁵⁵
Les textes prévoient en France l'intervention d'un grand nombre d'autorités aux pouvoirs diversifiés et spécialisés. Mais, la participation d'un certain nombre de grandes institutions à l'organisation du pluralisme politique s'inscrit surtout dans le cadre de l'organisation et du contrôle des campagnes électorales radiotélévisées.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 1 : LES ORGANES JURIDICTIONNELS⁵⁵⁵
Le contrôle juridictionnel des élections est à n’en pas douter un contrôle majeur puisqu’il vise à garantir la régularité de l’élection des représentants de la Nation. Quasiment toutes les juridictions interviennent dans le processus électoral. Ce recours aux juridictions n’est pas automatique mais sous diverses formes le juge judiciaire, pénal, administratif et constitutionnel conservent la possibilité d’intervenir. En effet concernant les consultations nationales, le Conseil constitutionnel joue par exemple, un rôle de contrôle essentiel en tant que juge électoral. Il peut, à ce titre, coordonner son action avec le CSA ou la commission nationale de contrôle des élections présidentielles. Le Conseil constitutionnel est ainsi au titre de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République un organe de conseil du gouvernement sur l’organisation des opérations électorales. Dans ce contexte il faut entendre le terme « gouvernement » au sens large : pour des raisons historiques, il englobe l’ensemble des administrations de l’Etat compétentes en la matière, y compris les autorités administratives indépendantes créées depuis le début de cinquième république s’étant substituées au gouvernement en matière électorale. En 2006, le 26 octobre le Conseil constitutionnel avait pu se prononcer à titre consultatif sur la recommandation du CSA en vu de l’élection présidentiel ainsi que sur le « guide d’application de cette recommandation ». Les excellentes relations de travail nouées entre le CSA et le conseil constitutionnel ont permis de revoir substantiellement le dispositif de 2002 qui distinguer 2 périodes dans la campagne : celle où les candidats n’était pas encore connus définitivement, la pré campagne et la campagne proprement dite définie par décret alors que désormais on distingue trois périodes.
Le Conseil s’est aussi efforcé, par ses observations publiques, d’inciter les pouvoirs publics à desserre le calendrier des opérations préalables au premier tour du scrutin, de façon à permettre aux administrations intéressées, en particulier le CSA, de tirer de façon plus sereine et moins précipitée les conséquences de l’établissement de la liste des candidats résultant du décompte des présentations. Ainsi en 2002, le nombre élevé de candidats avait obligé le CSA, les équipes de campagnes et les chaînes publiques à des prouesses pour programmer et enregistrer en temps utile les émissions de la grille officielle. De cette détente du calendrier il résulte que : le CSA a plus de temps pour arrêter les modalités d’organisation de la campagne officielle, laquelle débute le second lundi qui précède le premier tour du scrutin. L’anticipation du recueil des parrainages et l’allongement corrélatif de la période courant de l’établissement de la liste des candidats à la date du premier tour de scrutin faciliteront le travail des différentes autorités de contrôle (Commission nationale de contrôle de la campagne, commissions locales, etc.) et le bon déroulement de la campagne électorale pour les candidats eux-mêmes.
Le conseil suprême dispose aussi de la possibilité de sanctionner a posteriori un manquement au pluralisme. Un candidat peut invoquer au soutien d’un recours contre l’élection elle-même, le temps de parole dont a bénéficié un autre candidat. Dans ce cas il s’agit pour le juge de vérifier si cette intervention a été de nature à altérer la sincérité du scrutin. Il prendra alors en compte le faible écart de voix potentiel entre les deux candidats et pourra prononcer éventuellement l’annulation du scrutin. Le juge administratif intervient aussi a aussi pour objectif premier d’assurer la sincérité du scrutin. Lorsque le juge intervient ce peut être comme juge de l’élection c'est-à-dire de plein contentieux, soit comme juge de l’excès de pouvoir d’actes qualifiés détachables des opérations électorales. Régulièrement les candidats s’estimant lésé par les médias se tournent vers le juge des référés mais ce dernier ne peut en aucun cas imposer aux diffuseurs contrevenants de recevoir tel ou tel candidat. Il peut sanctionner le manquement à la loi mais pas imposer aux chaînes de télé ou stations de radio d’accueillir un candidat par injonction. Par ailleurs, le juge pénal peut être saisi en cas de délits électoraux.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 2 : LES COMMISSIONS ET AUTRES ORGANES⁵⁵⁵
Parmi les commissions interviennent dans les campagnes, on a la Commission nationale de contrôle. Elle est chargée de veiller au respect de l’égalité entre les candidats au cours de la campagne. La CNC est, par ailleurs l’organisme le plus ancien pour la surveillance des campagnes radiotélévisées puisque créée en vue de l’élection présidentielle de 1965 et seulement pour ce type d’élection, elle exerçait le rôle qui fut dévolu bien plus tard au CSA c'est-à-dire une fonction régulatrice du pluralisme dans les programmes de télévision et de radio. Mais l’existence du CSA, à même d’exercer son contrôle sur l’ensemble des consultations électorales, pourrait remettre en cause l’existence de cette institution pour ce qui est de sa mission de surveillance du pluralisme politique à la télévision et à la radio (désormais son activité se concernerait essentiellement la conformité des affiches, des professions de foi ainsi qu’Internet). D’autres commissions viennent compléter le dispositif : la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques, la commission des sondages d’opinion relevant du contrôle de ceux-ci en période électorale ou la Commission pour la surveillance de la campagne outre-mer agissant dans le cafre de législations plus spécifiques. Elles établissent avec le CSA, tout au long de la campagne, un dialogue interinstitutionnel qui permet de régler les incidents et de palier les insuffisances constatées. Elles travaillent en concertation avec les chaînes publiques et privées. De même, certains départements ministériels sont responsables du bon déroulement des campagnes électorales télévisées tels que le Ministère de l'Intérieur, ordonnateur de l'organisation des élections, ou le Ministère de la Communication, chargé de veiller au bon fonctionnement des organismes publics de radio et de télévision, aussi bien lors des campagnes qu'en dehors de toute consultation populaire. Comme on vient de le voir le CSA n’est pas le seul organe qui intervient dans la réglementation des campagnes électorales radiotélévisées. Cependant, la mission que lui confie la loi dans ce domaine est prépondérante.
⁵⁵SECTION II : LE ROLE PREPONDERANT DU CONSEIL SUPERIEUR DE L’AUDIOVISUEL⁵⁵
Le respect du pluralisme politique consiste à veiller à l’équilibre des différents courants de pensée et d’opinion. La mission de veiller à ce respect (dans les chaînes) est dévolue depuis 1982 à des autorités administratives indépendantes qui se sont succédées au fil du temps. Ainsi, la Haute Autorité, créée par la Loi FILLIOUD du 29 Juillet 1982, a été la première instance à jouer ce rôle d'écran entre la classe politique, le gouverne¬ment en place et le monde de l'audiovisuel. Elle exerça notamment ses pouvoirs lors des élections législatives de 1986. Mais elle n'eut jamais l'occasion d'intervenir pour uns élection présidentielle. A la faveur du changement de majorité politique, la loi du 30 Septembre 1986 (loi LEOTARD) remplace la Haute Autorité par la CNCL ; celle-ci a "bénéficié" dès le départ d'un désaccord au sein même de l'instance poli¬tique fondatrice, et a été ainsi caractérisée par une faible légitimité, allant jusqu'à remettre en question son indépendance. La CNCL a été la première instance de régulation à intervenir dans une campagne présidentielle, celle de 1988. A la faveur d'un autre changement de majorité et bénéficiant des expériences des instances de régulation précédentes, le C.S.A. est créé par la loi du 17 Janvier 1989. De profondes modifications sont alors apportées. C'est l'article 13 de la loi du 30 septembre 1986 (modifiée) qui donne pour mission au CSA d'assuré le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes des sociétés nationales de programme, notamment en ce qui concerne les émissions d'information politique. Le CSA bénéficient dès lors d’un pouvoir normatif, c'est-à-dire du pouvoir de créer des règles de droit, qui s'imposent à tous les opérateurs. Ce pouvoir normatif concerne, en période de campagnes électorales, toute la réglementation des conditions d’accès à l’antenne des principaux partis politiques. Face à ce pouvoir d’édicter des règles, le CSA dispose également d’un pouvoir de sanction qui constitue un de ses principaux moyens d'action.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 1 : LE POUVOIR DE RECOMMANDATION DU CSA⁵⁵⁵
L'article 16 al. 2 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 (modifiée) dispose que le CSA adresse pour la durée des campagnes électorales, des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés. On pourrait comprendre ici que seuls les exploitants privés sont concernés. En effet, le texte est silencieux en ce concerne les opérateurs publics et rien n’est dit à propos des chaînes distribuées par câble ou par satellite. Le CSA, par une recommandation du 23 octobre 2001, a considéré, dans le silence des textes, que l'article premier de la loi du 30 septembre 1986 lui confère une compétence globale à l'égard de l'ensemble des services de radio et de télévision. Dans ses recommandations, le CSA détermine des orientations destinées à guider les services de communication audiovisuelle pour assurer le respect du principe de pluralisme pendant les périodes de campagnes électorales. L'instance de régulation va au-delà de ses prérogatives dans ce domaine : le CSA n'hésite pas à anticiper sur cette période pour mieux garantir le principe de pluralisme. Cependant les recommandations n'imposent aucune prescription aux diffuseurs et seul un manquement aux principes d'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion pourrait être sanctionné. Régulièrement, les candidats qui s'estiment lésés par les médias se tournent vers le juge des référés afin qu'il soit donné suite aux recommandations du CSA. Ce dernier ne peut en aucun cas imposer aux diffuseurs contrevenants de recevoir tel ou tel candidat. Il peut, comme la loi du 30 septembre 1986 le lui permet, sanctionner le manquement à la loi. Mais pas imposer à une chaîne de télévision de recevoir un candidat. Le juge administratif de même que le juge judiciaire se déclarent incompétents en la matière. En réalité, le Conseil Constitutionnel est le seul qui puisse véritablement agir mais son action se situe a posteriori. Un candidat peut alors invoquer, au soutien d'un recours contre l'élection elle-même, les temps de parole dont a bénéficié un autre candidat. Dans ce cas, il s'agit pour le juge de vérifier si cette intervention a été de nature à altérer la sincérité du scrutin. Les règles étant fixées, il revient au CSA de veiller à leur application en exerçant un contrôle régulier du respect de ce principe. C’est le pouvoir de contrôle.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 2 : LE POUVOIR DE CONTROLE DU CSA⁵⁵⁵
En période de campagnes électorales, le CSA exerce un contrôle du respect du pluralisme par l’ensemble des services de radiodiffusion et de télévision. Au sein du CSA certains organes se partagent ce rôle. Ce contrôle est aussi effectué selon des modalités bien déterminées.
⁵⁵⁵⁵A) LES SERVICES ASSURANTS LE CONTROLE DU PLURALISME⁵⁵⁵⁵
Ce rôle est partagé entre les départements du recueil des données et du pluralisme, à la direction des programmes du C.S.A., ainsi que le groupe de travail Pluralisme, campagnes électorales et déontologie de l'information, et enfin l'assemblée plénière, dès qu'un sujet justifie l'implication de l'ensemble des membres du Conseil. Pendant les campagnes électorales, les effectifs de l'observatoire habituel des programmes sont renforcés afin de contrôler le respect, par les diffuseurs, des principes énoncés dans la recommandation. Si la totalité des services audiovisuels font l'objet d'un suivi, tous ne sont pas soumis au même régime : les chaînes hertziennes nationales sont visionnées quotidiennement par les observateurs du Conseil, puis ces relevés sont confiés à des analystes. Tous les autres services de radio et de télévision doivent pouvoir fournir au C.S.A., à sa demande, les éléments d'information nécessaires, en particulier, à l'instruction des saisines qui pourraient lui être adressées. En période préélectorale, une quinzaine d'observateurs, des étudiants en troisième cycle de droit ou de sciences politiques pour la plupart, se concentrent sur les programmes des chaînes nationales, à l'aide d'un logiciel informatique spécialement conçu pour effectuer ce découpage à la seconde près. Ces observateurs visionnent l'ensemble des journaux télévisés, des magazines ainsi que toutes les émissions susceptibles de traiter de sujets liés à la campagne ou d'accueillir des personnalités politiques, afin d'établir des relevés par émission. En période ordinaire, neuf suffisent pour mener à bien ce travail. Mais la campagne électorale entraîne un surcroît d'activité en raison, d'une part, de la présence plus fréquente de personnalités politiques à l'antenne, d'autre part, de la précision que demande la répartition entre ce qui relève de la campagne et ce qui concerne le reste de l'actualité. Sans parler de la finesse du découpage qu'exigent les séquences de certaines émissions de débat lors desquelles les candidats se mettent à parler en même temps ! Pour une heure d'émission, il faut bien compter deux heures de travail afin d'établir un relevé rigoureux. Les fiches de visionnage sont ensuite étudiées par plusieurs analystes qui examinent à nouveau les séquences dont la ventilation présente le plus de difficulté. Après corrections éventuelles, ils procèdent à la synthèse des chiffres sur une période donnée. A raison d'un fonctionnement six jours par semaine pendant plusieurs mois, le dispositif mis en place permet de réduire au minimum l'écart entre la diffusion des émissions, leur visionnage, leur analyse et la publication des résultats. Ceci étant, comment le CSA procède pour évaluer le respect du pluralisme ?
⁵⁵⁵⁵B) LES MODALITES DU CONTROLE DU CSA⁵⁵⁵⁵
En période d'élections, le CSA procède à une mesure plus fine du pluralisme. Il distingue à cet effet les temps de paroles et les temps d’antenne des candidats ; il distingue également l’actualité liée à la campagne électorale et celle non liée.
⁵⁵⁵⁵⁵1) La distinction entre propos relevant de l'actualité électorale et les autres propos⁵⁵⁵⁵⁵
C'est la recommandation du CSA datant du 23 octobre 2001 qui a opéré une distinction entre ces différents propos. Le pluralisme politique a une place particulière au sein des «courants d'opinions et de pensées ».De fait, pour les propos ne relevant pas de l'actualité électorale, c’est la réglementation applicable en dehors des périodes électorales qui s’applique ( ). En effet le Conseil vérifie tout au long de l'année l'application par l'ensemble des chaînes de télévision et de radio du principe de référence adopté en janvier 2000. Selon ce principe de référence, les chaînes doivent respecter un équilibre entre le temps d'intervention des membres du gouvernement, celui des personnalités appartenant à la majorité parlementaire et celui des personnalités de l'opposition parlementaire et leur assurer des conditions de programmation comparables. En outre, les chaînes ont l'obligation d'assurer un temps d'intervention équitable, aux personnalités appartenant à des formations politiques non représentées au Parlement. S'appuyant à l'origine sur un contrôle quantitatif : un tiers de temps de parole pour le gouvernement, un tiers pour la majorité parlementaire et un tiers pour l'opposition parlementaire, le CSA, prenant conscience du caractère rigide et réducteur de ce système a définit de nouvelles modalités d'évaluations du pluralisme. Il en résulte que des critères permettant d'analyser les temps d'intervention dans le contexte de l'actualité et des conditions générales de programmation, ont été ajoutés au critère quantitatif. Tout cela dans l'intérêt de toujours mieux protéger les citoyens, afin d'éviter les partis pris et l'influence des esprits. Ces nouveaux outils, souhaitait et pris en compte par le CSA, sont : le temps d'antenne m, le temps de parole139, l'audience des temps de parole. En ce qui concerne les propos relevant de l'actualité électorale, pour chaque candidat, le Conseil a relevé sur les chaînes de télévision nationales hertzienne non seulement son temps de parole, mais encore sont temps d'antenne.
⁵⁵⁵⁵⁵2) La distinction entre temps de parole et temps d’antenne des candidats⁵⁵⁵⁵⁵
Pour le respect du pluralisme, le CSA distingue entre le temps d'antenne, c'est-à-dire la totalité du temps consacré au sujet, (plateau, reportages, interventions) et le temps de parole, soit le temps pendant lequel une personnalité s'exprime. Ce dernier s'applique pour le gouvernement, la majorité, l'opposition, les organisations syndicales, professionnelles associatives... L'audience des temps de parole ce sont les conditions d'exposition des intervenants. Par ailleurs, les temps de parole du président de la République, ne sont pas comptabilisés. Ces trois indicateurs permettent au Conseil Supérieur de l'Audiovisuel d'apprécier qui a parlé, sur quel sujet, pendant combien de temps et devant quelle audience. Le dispositif mis en place permet de réduire au minimum l'écart entre la diffusion des émissions et leur visionnage, afin de disposer plus rapidement d'une comptabilisation des temps et de permettre aux chaînes de procéder en temps utile aux rééquilibrages nécessaires. Une difficulté est ici apparue. En effet, comment comptabiliser le temps de parole des soutiens du candidat ? Le CSA les prend en compte dans le temps accordé au candidat. A titre d'exemple, intéressons-nous au sort accordé aux interventions télévisuelles des épouses des candidats. Durant la campagne électorale présidentielle de 2002, M. Bruno Gollnisch, directeur de la campagne de M. J-M Le Pen, a saisi le CSA au sujet des interventions des épouses de certains candidats. Le CSA lui a répondu que les déclarations des épouses des candidats étaient retenues au titre du temps de parole des candidats concernés, dès lors que leur contenu pouvait être interprété comme un propos de soutien. Au vu de ces relevés, le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel peut en effet être amené à intervenir auprès des diffuseurs s'il estime qu'un traitement équitable n'est pas accordé aux candidats.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 3 : LE POUVOIR DE SANCTION DU CSA⁵⁵⁵
Les instances de régulation ont la mission de veiller au caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion. En cas d'absence de pouvoirs de sanction, cette mission ferait davantage figure d'un voeu pieux que d'une véritable règle de droit. Le pouvoir de sanction est donc l'élément contrai¬gnant qui permet d'assurer tout le système et son importance n'a d'égale que sa difficulté de le mettre en place. On notera que la gamme des sanctions que les instances de régulation peuvent utiliser, s'est élargie avec le temps. Ainsi, de la Haute Autorité au C.S.A., en passant par la C.N.C.L., l'arsenal répres¬sif s'est sans cesse complété et adapté au fil des expériences. C'est dans ce contexte que la C.N.C.L. a élargi ses moyens par rapport à la Haute Autorité, en se donnant la possibilité de recourir au juge administratif ; elle peut entre autres saisir le Président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, qui peut alors prononcer l'astreinte, sanction consistant à obliger le contrevenant en faute à verser une somme d'argent jusqu'à la fin de l'irrégularité. Toutefois, et bien que complétés, les pouvoirs de sanction propres de la C.N.C.L. se sont révélés encore insuffisants pour obliger les opérateurs privés à respecter leurs obligations. La loi du 17 Janvier 1989 instituant le C.S.A. a donc élargi les moyens d'action que pouvait utiliser la C.N.C.L., et avant elle la Haute Autorité de la communication audiovisuelle.
Cependant le CSA est une instance ; il n'est pas un organe de censure du fait qu'elle n'intervient jamais auprès d'une chaîne de télévision ou d'une station de radio avant la diffusion d'un programme en raison de la liberté éditoriale dont elles disposent, pour autant, elle ne laisse pas inutilisés les moyens dont le législateur l'a doté afin de sanctionner les atteintes au pluralisme et de ce fait à la démocratie. En cas d'obstruction par un média à ce principe fondamental, le CSA dans sa mission de régulation peut opter pour différentes sanctions.
Tout d'abord, en vertu de l'article 13 de la loi du 30 Septembre 1986 sur la liberté de communication tel qu'il a été modifié par la loi du 17 Janvier 1989, si une chaîne publique ne respecte pas ses obligations, le C.S.A. dispose de deux moyens : il peut, selon la gravité du manquement, soit adresser des observations publiques au conseil d’administration, soit enjoindre le président de la chaîne de prendre les mesures nécessaires pour mettre un terme à ce manquement dans un délai fixé par la décision. Ce dernier dispositif, plus contraignant que le procédé des observations pu¬bliques, a en fait réintroduit un pouvoir que la Haute Autorité avait eu entre 1982 et 1986. Concernant les services privés, les dispositions com¬binées des articles 1 et 42 de la loi dotent le C.S.A. de la faculté d'adresser des mises en demeure afin de faire respecter les obligations qui incombent à ces chaînes. Si les chaînes n'obtempèrent pas à ces mises en demeure, le C.S.A. peut alors prendre des sanctions en fonction de la gravité du manquement. La loi du 17 Janvier 1989 a repris les sanctions pré¬vues par la précédente loi : la suspension de l'auto¬risation pour une durée d'un mois au plus et le retrait de l'autorisation. S'étant révélées insuffi¬santes, ces sanctions ont été complétées par la réduction de la durée de l'autorisation dans la limi¬te d'une année, la suspension d'une partie du programme, et une sanction pécuniaire ne pouvant ex¬céder 3 % du chiffre d'affaires hors taxes et 5 % en cas de récidive. L'introduction de ce dernier pouvoir par la loi du 17 Janvier 1989 a fait l'objet d'une saisine du Conseil Constitutionnel par l'opposition, mettant en avant le fait que le C.S.A. étant une autorité administrative et non une autorité juridictionnelle, son pouvoir de prononcer toute une série de sanctions et notamment des sanctions pécuniaires violait en conséquence le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. D'autre part, toujours selon cette saisine en date du 22 Décembre 1988, l'attribution de pouvoirs de sanction très importants au C.S.A. et l'imprécision des infractions pouvant donner lieu à de telles sanctions étaient constitutives d'une violation de la liberté d'expression et de communication.
Le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 17 Janvier 1989, a rejeté cette saisine, considérant entre autres que le C.S.A. devait motiver sa décision de sanction et qu'en outre, une telle décision peut toujours faire l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil d'état.
Le CSA est donc en France un instrument non négligeable pour la protection du pluralisme politique. Son rôle s’est renforcé avec le temps et il assure la réglementation de tous les types de campagnes radiotélévisées. Dans les règles qu’il définit en période de campagnes électorales, il tient compte de la nature juridique de la société de programmes qui couvre la campagne ; il tient compte aussi de la spécificité de chaque campagne étant entendu que toutes les campagnes électorales n’ont pas la même ampleur médiatique.
⁵CHAPITRE 2 : LES REGLES APPLICABLES EN MATIERE DE PLURALISME PENDANT LA CAMPAGNE ELECTORALE RADIOTELEVISEE⁵
Les services de radiodiffusion et de télévision revêtent une place déterminante dans la communication des formations ou partis politiques. Ils (les radios et les télévisions) ont l’obligation, pendant la campagne électorale, d’appliquer les règles du pluralisme afin de donner à chaque candidat la possibilité de se faire connaître des électeurs. Ainsi l’accès à l’antenne des candidats est strictement réglementé. Le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel garant du pluralisme définit alors une règlementation spécifique qui peut diverger en fonction du statut juridique de l’opérateur de diffusion mais aussi en fonction de la nature de l’élection.
⁵⁵SECTION I : UNE REGLEMENTATION TENANT COMPTE DU STATUT JURIDIQUE DES SOCIETES DE PROGRAMMES⁵⁵
Le CSA a reçu de l’article 13 de loi de 1986 la mission de veiller au caractère pluraliste de l’expression des courants de pensées et d’opinion. Ce pouvoir se note particulièrement en période de campagne électorale où il crée des règles de droit destinées à garantir ce pluralisme à la radio et à la télévision. Trois catégories de règles sont ainsi élaborées : d’abord une première catégorie spécifique aux sociétés nationales de programmes ; ensuite une deuxième catégorie qui est moins rigide et qui s’applique à la campagne électorale diffusée par des opérateurs privés ; enfin une troisième catégorie de règles qui s’adressent à toutes les services de radiodiffusion et télévision.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 1 : LA REGLEMENTATION APPLICABLE AUX SOCIETES NATIONALES DE PROGRAMMES⁵⁵⁵
La réglementation en période de campagne officielle est stricte pour le secteur public. Les sociétés nationales de programmes se voient imposer un respect absolu du principe d’égalité de traitement des candidats devant la réalisation, la programmation et la diffusion de leurs émissions. Les émissions des campagnes officielles radiotélévisées ont pour objet de per¬mettre à chaque candidat de s'exprimer, gratuitement, sur les antennes du servi¬ce public. L’article 16 alinéa premier de la loi de 1986 prévoit que c’est le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel qui est chargé de leur organisation : « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel fixe les règles concernant les conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales que les sociétés mentionnées à l'article 44 sont tenues de produire et de programmer. Les prestations fournies à ce titre font l'objet de dispositions insérées dans les cahiers des charges » ( ). L'organisation de la production, de la programmation et de la diffusion des émissions de la campagne officielle radiotélévisée est confiée donc au CSA., par l'article 16 de la loi de 1986. Au-delà de ce texte général, les conditions d’accès et les durées d’émission de la campagne officielle sont précisées par les textes législatifs et réglementaires. Le CSA dispose pour sa mission d'une certaine marge de manœuvre, mais, cette compétence s'exerce sous la surveillance étroite du juge ( ). Ce pouvoir conféré au CSA implique nécessaire¬ment celui de veiller à leur respect, et de tirer les conséquences de leur violation en ne permettant pas la diffusion d'une émission ou d'une partie de celle-ci. Le CSA contrôle ainsi le contenu des émissions de la campagne radiotélévisée ( ). Par ailleurs, depuis 2002, le Conseil a fait évoluer les conditions de production et de diffusion à cadre législatif constant, à l’occasion des campagnes de 2004 (élection au Parlement européen) et 2005 (consultation référendaire), en reprenant certaines propositions de son rapport sur l’élection présidentielle de 2002. Ces options ont été reconduites pour l’essentiel dans les dispositions adoptées pour la campagne officielle en vue de l’élection présidentielle de 2007 : - suppression du lieu unique d’enregistrement (studios installés au sein de la Maison de Radio France) au profit de lieux, le cas échéant en extérieur, choisis par les candidats avec mise à disposition d’une équipe de réalisation légère. Un studio était néanmoins mis à la disposition des candidats le souhaitant ; - assouplissement des règles d’inserts, le plafond de 50 % s’appliquant à la durée totale d’émissions et non plus à chaque module individuellement ; - maintien d’un lieu unique pour la post-production ; - raccourcissement des durées de modules avec des modules courts d’une minute ; - attribution de créneaux horaires de diffusion très favorables (par exemple : avant le journal de 20 heures de France 2 notamment pour les modules courts ; - sous-titrage de toutes les émissions pour les personnes sourdes ou malentendantes. De même, le CSA a renforcé les dispositions facilitant l’accès des personnes sourdes ou malentendantes aux émissions en complétant le sous-titrage par l’incrustation facultative d’une traduction en langue des signes. La réglementation en période de campagne officielle est donc très stricte pour le secteur public de l’audiovisuel car la campagne officielle représente avant tout un objectif de service public. Quand au secteur privé de la presse audiovisuelle, il se doit simplement de respecter la recommandation du CSA en cette période.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 2 : LA REGLEMENTATION APPLICABLE AUX OPERATEURS PRIVES⁵⁵⁵
Sur les chaînes de radiotélévision privées, les campagnes électorales sont réglementées par l’alinéa deuxième de l’article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée : « Pour la durée des campagnes électorales, le conseil adresse des recommandations aux éditeurs des services de radio et de télévision autorisés ou ayant conclu une convention en vertu de la présente loi ». Ces dispositions qui sont moins contraignant que celles de l’alinéa premier (du même article) ne soumettent pas les radios et télévisions privées à l’obligation de mettre à disposition des candidats des créneaux horaires destinés à la propagande électorale. Cependant, les radiotélévisions privées sont obligées de se soumettre à la recommandation du CSA. Certes, l'article 16 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée précitée vise les « exploitants des services de communication audiovisuelle autorisés » et l'article 15 du décret du 8 mars 2001 précité traite des « sociétés nationales de programme et des services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés ». Ces deux textes sont donc silencieux sur les services distribués par câble ou par satellite qui ne sont pas des services autorisés, au sens de la loi du 30 septembre 1986, mais conventionnés. Toutefois, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a considéré, que l'obligation de respect de pluralisme inscrite à l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 lui confère une compétence globale à l'égard de l'ensemble des services de radio et de télévision. La recommandation s’applique à l’ensemble des services de radio et de télévision, quel que soit leur mode de diffusion par tout procédé de communication électronique et notamment par : voie hertzienne terrestre, câble, satellite, ADSL, Internet, téléphonie mobile. Sont toutefois exclus les services de télévision et de radio : exclusivement accessibles par Internet en dehors d’un bouquet de services de télévision ou de radio ; et dédiés spécifiquement à la propagande électorale des candidats ou des partis et groupements politiques qui les soutiennent. La recommandation du CSA ne s’applique pas aux services de communication au public en ligne tels que définis par l’article premier de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique. Elle ne s’applique pas non plus aux services de télévision dont le régime juridique les exclut de la compétence du Conseil supérieur de l’audiovisuel en matière de pluralisme : les chaînes parlementaires (LCP-Assemblée nationale et Public Sénat) et la chaîne Arte. Chaque chaîne selon sa nature a une réglementation propre. Cependant à certains égards, une réglementation est commune à toutes chaînes.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 3 : LA REGLEMENTATION COMMUNE A TOUTES LES SOCIETES DE PROGRAMMES⁵⁵⁵
Cette réglementation commune à toute les sociétés de programmes s'intéresse à quatre problèmes en matière électorale : au problème de fausses nouvelles, à celui des sondages d'opinion visant une élection, aux programmes d'information, aux élections partielles.
⁵⁵⁵⁵A) LES SONDAGES D’OPINION⁵⁵⁵⁵
Les sondages d'opinion et « simulation de vote » ( ) se développant de plus en plus, le législateur a dû intervenir pour éviter les excès. C’est la loi du 19 juillet 1977 (n° 77-808, J. 0. du 20 juill.. 1977, p. 3857) et son décret d'application du 25 janvier 1978-(n° 78-79, J.O. du J.O janv. 1978, p. 503), qui régissent la publication et la diffusion de tout sondage ayant un rapport direct ou indirect avec une élection quelque soit le type d’élection. La réalisation de tels sondages n'est réglementée que dans la mesure où elle est portée à la connaissance du public par quelque moyen que ce soit. L'organisme désireux de réaliser et publier des sondages doit s'engager par une déclaration préalable adressée à la commission des sondages à appliquer les dispositions de la loi et des textes réglementaires pris en application. Ensuite lorsqu'il désire publier ou diffuser un sondage, il doit envoyer une notice contenant des indications ( ) (prévues par l'art. 3 de la loi) au secré¬tariat de la commission, par lettre recommandée. La commission se réserve la possibilité de demander des renseigne¬ments complémentaires. Cette commission non seulement contrôle l'application de la loi, mais elle propose aussi des règles « tendant à assurer dans le domaine de la prévision électorale, l'objectivité et la qualité des sondages publiés ou diffu¬sés » et qui deviendront obligatoires après promulgation par décret du Conseil d'État. Par ailleurs, l’article 11 dispose : «Pendant la semaine qui précède chaque tour de scrutin ainsi que pendant le déroulement de celui-ci, sont interdits, par quelque moyen que ce soit, la publication, la diffusion et le commentaire de tout sondage défini par la loi... » S'il s'agit d'élections partielles, l'interdiction ne porte que sur les scrutins partiels. Enfin, « l'interdiction ne s'applique pas aux opérations qui ont pour objet de donner une connaissance immédiate des résultats de chaque tour de scrutin et qui sont effectuées entre la fermeture du bureau de vote en métropole et la proclamation des résultats ». En cas de non-respect des textes, ou en cas d'altération de la portée des textes, la commission peut imposer une insertion : - dans l'organe de presse concerné et cela sans délai; - dans les programmes des sociétés nationales de radiodiffusion et télé¬vision, sous peine de sanctions pénales; - elle transmet la mise au point aux agences de presse.
⁵⁵⁵⁵B) LES PROGRAMMES D’INFORMATION⁵⁵⁵⁵
Le décret du 14 mars 1964 (art. 12), modifié par le décret n° 88-22 du 6 janvier 1988, impose à toutes les entre¬prises de radiotélévision tant du secteur public que privé (sociétés natio¬nales de programme, services autorisés, services concédés : Canal Plus), l'obligation de respecter le principe de l'égalité entre les candidats à l'élec¬tion présidentielle « en ce qui concerne la reproduction ou les commen¬taires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne ». Le CSA veille au respect de cette obligation en édictant des recommandations et lorsque les faits l’exigent, il édicte des sanctions. Ces émissions d’information peuvent autant revêtir la forme d’un journal télévisé que la forme d’un magazine. Elles sont à distinguer des émissions de la campagne officielle qui ont lieu exclusivement sur les sociétés nationales de programme.
⁵⁵⁵⁵C) LA PROPAGATION DE FAUSSES NOUVELLES⁵⁵⁵⁵
C’est l'article L. 97 du Code électoral ( ) qui réglemente ce délit. Selon cet article, « Ceux qui, à l'aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses, auront surpris ou détourné des suffrages, déterminé un ou plusieurs électeurs à s'abstenir de voter, seront punis d'un emprisonnement d'un an et d'une amende de 15 000 euros ». Ce délit peut évidemment être commis par la voie de presse, de radio¬diffusion ou télévision. Il est caractérisé par son résultat : la fausse nouvelle, de mauvaise foi, qui n'a pas faussé l'élection n'est pas punissable. Dans la pratique, ce texte n'est guère utilisé. Les candidats, victimes de fausses nouvelles, demandent l'annulation des opérations électorales et le Parquet ne poursuit pas le délinquant. C'est un délit de droit commun, mais qui est prescrit 3 mois après la proclamation des résultats du scrutin.
⁵⁵⁵⁵D) LES ELECTIONS PARTIELLES⁵⁵⁵⁵
La question de la campagne électorale précé¬dant des élections partielles, qu'elles soient législatives, sénatoriales, régio¬nales, cantonales, ou municipales est réglementée par la recommandation n° 90-1 du CSA en date du 30 mars 1990. Cette recommandation s'adresse à tous les diffuseurs et vise les émissions tant locales que nationales. Lorsque ces élections sont traitées à l'antenne, sous quelque forme que ce soit, la recommandation impose la recherche d"un équilibre entre les listes oui candidats en présence. La réglementation des campagnes électorales radiotélévisées tient compte aussi de la nature de la campagne. En effet à chaque type d’élection sa réglementation.
⁵⁵SECTION II : UNE REGLEMENTATION TENANT COMPTE DE LA NATURE DE LA CAMPAGNE ELECTORALE⁵⁵
A l'instar du régime général de l'élection, les régimes particuliers trouvent tout autant leur légitimité dans la loi que dans les recommandations du CSA. Des dispositions législatives ou réglementaires régissent, certes, les modalités générales concernant l'évaluation du pluralisme pour certaines élections comme, par exemple, la loi du 7 juillet 1977 sur les élections européennes. Mais, le CSA, ensuite, par le biais de ses recommandations, établit des règles plus précises concernant les conditions de production et de diffusion, au cas par cas, suivant la nature de l'élection et suivant les enjeux qu'elle provoque. Deux principes se dégagent, toutefois, de l'ensemble des campagnes électorales : le principe d'égalité pour la campagne de l'élection présidentielle et le principe d'équité pour les autres campagnes. Ces deux principes s'appliquent tout autant aux émissions de la campagne officielle organisée sur le service public qu'à tout autre type d'émissions faisant référence aux élections, sur toutes chaînes confondues.
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 1 : LA REGLEMENTATION DE LA CAMPAGNE ELECTORALE PRESIDENTIELLE⁵⁵⁵
C’est la constitution qui fixe un délai précis (mais souple) pour la tenue de l’élection présidentielle ( ). Mais c’est le CSA qui en est le principal organisateur. En effet dans la campagne pour l'élection présidentielle, la compétence générale que le CSA tient de la loi du 30 septembre 1986 est renforcée par l'article 15 du décret du 8 mars 2001 portant application de la loi no 62-1299 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel qui lui confie la mission de veiller au respect du principe d'égalité entre les candidats dans les programmes d'information pendant la période de campagne officielle. Le CSA, par contre réglemente la campagne avant même cette période. En effet il définit deux périodes précédant la campagne officielle où l’accès à l’antenne des candidats de fait de manière équitable. Il s’agit de la période préliminaire et de la période intermédiaire.
⁵⁵⁵⁵A) LA PERIODE PRELIMINAIRE⁵⁵⁵⁵
La période de pré campagne est définie arbitrairement par le CSA. Jusqu’aux élections présidentielles de 2002, la période commençait le 1er janvier de l’année de l’élection jusqu’à la veille de l’ouverture de la campagne officielle. Pour les élections présidentielles de 2007, une révolution a été opérée de la part du CSA qui a alors décidé de faire commencer cette période de pré campagne un mois avant. Durant cette période, les services de radio et de télévision veillent à une présentation et à un accès équitables à l'antenne des candidats déclarés ou présumés et de ceux qui les soutiennent. L'équité s'applique au temps d'antenne et au temps de parole.
⁵⁵⁵⁵B) LA PERIODE INTERMEDIAIRE⁵⁵⁵⁵
Pendant la période intermédiaire, les services de radio et de télévision veillent à appliquer aux candidats et à leurs soutiens : - le principe d'équité en ce qui concerne le temps d'antenne, - le principe d'égalité en ce qui concerne le temps de parole. En effet le temps de parole des candidats et de leurs soutiens devra être le même pour tous, le temps d’antenne restant proportionnel à la représentativité des candidats.
⁵⁵⁵⁵C) LA PERIODE DE « LA CAMPAGNE OFFICIELLE »⁵⁵⁵⁵
La campagne en vue de l’élection du Président de la République est, pendant les quinze derniers jours précédant le premier tour du scrutin et toute la durée de la campagne du second tour, fondée sur le principe général d’égalité entre les candidats. Celui-ci a été institué par la loi organique du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République. L’article 15 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 pris en application de cette loi est consacré au traitement médiatique de la campagne. Il prévoit l’obligation, à compter du début de la campagne officielle, de respecter un traitement égalitaire des candidats dans leur accès aux médias : « A compter de la date de début de campagne mentionnée à l’article 10 [début de la campagne officielle] et jusqu’au tour de scrutin où l’élection est acquise, le principe d'égalité entre les candidats doit être respecté dans les programmes d'information des sociétés nationales de programme et des services de communication audiovisuelle autorisés ou concédés en ce qui concerne la reproduction ou les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne ». La garantie du principe de pluralisme dans la campagne électorale présidentielle fait donc l'objet, comme on l'a vu, d'une multitude d'actions de la part du CSA. Q’en est-il des autres types de campagnes ?
⁵⁵⁵PARAGRAPHE 2 : LA REGLEMENTATION DES AUTRES TYPES DE CAMPAGNES ELECTORALES⁵⁵⁵
Pour ces élections, seule l'équité est exigée pour le traitement des candidats par les entreprises audiovisuelles. La notion d'équité s'apprécie sur la représentativité des organisations politiques en présence dans le paysage politique français ou sur la dynamique de la campagne électorale. En général, le temps d'antenne d'une formation politique est proportionnel à l'importance qu'elle occupe dans l'électorat.
⁵⁵⁵⁵A) LES ELECTIONS REPRESENTATIVES⁵⁵⁵⁵
Le principe d’équité s'apprécie différemment, en ce qui concerne les émissions de la campagne électorale radiotélévisée, suivant qu'il s'agit des élections législatives, municipales ou européennes.
⁵⁵⁵⁵⁵1) Les élections législatives⁵⁵⁵⁵⁵
Pour les élections législatives, le principe d'équité entre les partis politiques et agencé avec un principe d'égalité s'appliquant au diptyque « majorité/opposition ». En effet, le temps d'antenne des personnalités politiques est divisé en deux catégories égales, l'une affectée aux partis politiques qui appartiennent à la majorité et l'autre à ceux qui relèvent de l'opposition. Le temps d'antenne est, par la suite, réparti au sein de chaque catégorie entre les différentes organisations politiques qui la compose suivant le principe d'équité. Ainsi, la répartition est fixée par les membres composant le bureau de l'Assemblée nationale sortante, en se fondant sur l'importance respective des partis au sein de l'Assemblée. Toutefois, a été prévu un temps d'antenne pour les partis qui ne bénéficient d'aucune représentation législative et qui sera départagé entre eux selon le temps qui leur avait été imparti lors des élections législatives précédentes. La réglementation en vigueur opère, en résumé, trois distinctions : la première entre les deux catégories mises en place suivant la dichotomie « majorité/opposition », la seconde entre les partis politiques présents à l'Assemblée nationale et ceux non présents et, enfin, entre les différents partis eux mêmes. Si la répartition « majorité/opposition » est légitime du fait qu'elle respecte une stricte égalité entre les deux catégories, les deux autres distinctions peuvent être l'objet de quelques réserves du fait même de l'application du principe d'équité. Une discrimination peut être vue dans le fait de partager le temps d'antenne en fonction de l'importance des partis, défavorisant les petites formations au profit des plus grandes. De plus, ce système est plus conservateur que celui adopté pour les élections présidentielles car, en partant de la photographie du Parlement qui arrive à la fin de sa législature, on privilégie nécessairement les forces politiques sortantes au détriment des forces politiques nouvelles. Toutefois, ces critiques doivent être tempérées du fait que le principe d'équité, appliqué aux élections législatives, est combiné avec le principe d'égalité entre la majorité et l'opposition. Même si du point de vue des organisations politiques, elle ne paraît être entièrement satisfaisante, du point de vue des deux grandes oppositions indispensables à toute démocratie qui se respecte, elle paraît plus achevée que le principe de référence qui s'applique en temps normal.
⁵⁵⁵⁵⁵2) Les élections municipales et cantonales⁵⁵⁵⁵⁵
La loi du 30 septembre 1986 modifiée, dans son article 16, donne mission au CSA de réglementer aussi ces types d'élections. Ainsi, le CSA a adopté le 13 novembre 2007, une recommandation en vue des élections cantonales et municipales de mars 2008 ( ). Cette recommandation qui s’applique à partir du 1er février 2008 suit la logique de la recommandation prise en 2001 pour les mêmes types d’élections. La notion d'équité doit désormais, s'interpréter sur deux niveaux : l'échelon local pour l'actualité local et l'échelon national pour l'actualité national ce qui n’existait pas auparavant. En effet en 1995, le CSA avait seulement formulé que « les services de communication audiovisuelle veillent à ce que les listes, les personnalités ou formations politiques qui les soutiennent bénéficient d'un accès à l'antenne équitable » et que « les diffuseurs nationaux et régionaux veillent à ne pas consacrer une couverture disproportionnée à certaines circonscriptions ». Lors des élections de mars 2001, une distinction a été introduite selon qu'il était traité d'une circonscription donnée ou que le traitement de l'actualité électorale dépassait le cadre des circonscriptions. Lorsque le pluralisme s'évalue pour une circonscription donnée, il s'agit de se situer dans la compétition électorale stricto sensu. Il est alors fait exclusivement référence aux candidats pour lesquels une présentation et un accès équitables à l'antenne étaient demandés. Lorsque le CSA considère que le traitement de l'actualité électorale dépasse le cadre des circonscriptions, les enjeux sont, par conséquent, nationaux. Un traitement global de l'actualité est alors préférable. La notion de candidat s'efface, dès lors, au profit de la notion de forces politiques, notion permettant de recouvrir les partis politiques proprement dits mais, au-delà, les coalitions électorales. Ces forces doivent, elles aussi, bénéficier d'un accès à l'antenne des plus équitables. Les élections municipales sont les plus délicates à réguler car elles concernent tout autant les collectivités locales que le territoire national. De plus, les enjeux ne sont pas les mêmes selon le référentiel géographique utilisé. Les médias, du fait que ceux-ci ont, pour la plupart, une existence nationale, auraient tendance à en faire un traitement national alors qu'il s'agit, avant tout, d'enjeux locaux. Ceci étant, comment est garanti le pluralisme pendant la campagne pour les élections européennes ?
⁵⁵⁵⁵⁵3) Les élections européennes⁵⁵⁵⁵⁵
La campagne électorale radiotélévisée des représentants à l’assemblée des communautés européennes est régie par la loi du 7 juillet 1977 ( ). Cette loi confère une durée d’émission de deux heures aux listes présentées par les partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale ou du Sénat. (Cette durée étant également répartie entre les listes). Aussi pour ne pas défavoriser les partis sans représentants au parlement, une durée d’émission de trente minutes est mise à leur disposition et répartie également entre elles sans que chacune d’entre elles puisse disposer de plus de cinq minutes. Cette loi précise également que les horaires des émissions et les modalités de leur réalisation sont fixés par la commission prévue à l’article 22 après consultation des présidents des sociétés nationales de radiodiffusion et de télévision ( ). Par ailleurs, de même que pour les autres types d’élections, le CSA prend une recommandation à destination des services de radiodiffusion télévision. Ainsi pour la dernière campagne des élections représentatives de 2004, il a pris une recommandation qui rappelle les obligations générales incombant aux chaînes pendant cette période ( ). Cette recommandation a tenu compte des dispositions législatives adoptées depuis 1999 qui modifient l’organisation du scrutin ou d’éléments apparus à la faveur de la campagne des élections régionales et cantonales des 21 et 28 mars 2004. C’est ainsi que, concernant les principes gouvernant le traitement médiatique de la campagne, la recommandation prend en compte l’existence non plus d’une seule circonscription (la France), comme en 1999, mais de huit, correspondant au regroupement de plusieurs régions, soit sept circonscriptions en France métropolitaine et une regroupant l’ensemble des DOMTOM. En outre cette recommandation a apporté une réponse au problème posé par le traitement des interventions de personnalités politiques candidates et parallèlement titulaires d’autres fonctions ou responsabilités, qu’il s’agisse de fonctions ministérielles, de responsabilités au sein d’une formation politique ou de mandats électoraux. Les interventions de ces personnalités, même si elles ne concernent pas leur campagne dans la circonscription, risquent en effet de faire bénéficier celle-ci d’un « effet d’image » au détriment des candidats des autres listes de la même circonscription, notamment en fin de campagne. Ainsi cette recommandation a réservé un traitement spécifique aux interventions de cette catégorie de candidats pendant les quinze derniers jours de la campagne : à compter de l'ouverture de la campagne officielle, les interventions de candidats à l'élection des représentants au Parlement européen par ailleurs investis de fonctions officielles européennes, nationales ou locales (ministres, parlementaires, élus régionaux, départementaux ou municipaux) ou de responsabilités politiques nationales sont considérées comme interventions liées aux élections lorsqu'elles ne relèvent pas strictement de ces fonctions ou responsabilités. A côté de cette réglementation des différentes élections représentatives, une réglementation spécifique a la campagne référendaire est définie.
⁵⁵⁵⁵B) LA REGLEMENTATION PENDANT LES CAMPAGNES REFERENDAIRES⁵⁵⁵⁵
Le référendum est un mode d’expression de la démocratie directe. En effet le peuple participe directement au travail législatif. Les médias doivent de ce fait permettre aux citoyens d’avoir une connaissance précise des dispositions qui feront l’enjeu du référendum mais aussi des opinions diverses émises à son sujet. Pour garantir cette diversité d’opinions le CSA, comme à l’accoutumée, prend une recommandation qui définit les règles à suivre pendant une campagne référendaire afin que le pluralisme soit garanti. Ainsi, deux comptabilisations distinctes sont établis : l’une pour le temps d’intervention portant sur le référendum, l’autre pour le temps d’intervention portant sur des sujets non liés au référendum. Pour l'actualité non liée au referendum, c'est-à-dire pour l'ensemble des interventions politiques qui porte sur des sujets autres que la campagne électorale, le Conseil se réfère sur le « principe de référence ». Ainsi, le temps d'intervention des personnalités de l'opposition ne peut donc être inférieur à la moitié du temps d'intervention cumulé des membres du gouvernement et des personnalités de la majorité parlementaire. Pour l'actualité liée au referendum, le principe est celui de l'équité entre les partis et groupements politiques ( ). Il demande ainsi aux médias audiovisuels de veiller à ce que l'ensemble des partis et groupements politiques bénéficient d'une présentation et d'un accès à l'antenne équitables. Ce principe prend en compte les personnalités politiques ne relevant pas des organisations politiques mais susceptibles de s’exprimer sur ce scrutin. L'appréciation de l'équité se fonde, notamment, sur la représentativité des organisations politiques en présence qui peut s'évaluer en prenant en compte les résultats électoraux des formations, ainsi que sur la dynamique créée par ces dernières lors de la campagne. Le fait de baser l’expression des courants d’opinion à propos du référendum sur les partis politiques fut (et fait toujours) l’objet de vives critiques. En effet certains partis ont estimé que le principe d’équité devrait être apprécié entre les partisans du « oui » et les partisans du « non ». Le CSA depuis la campagne référendaire de 2000 explique que cela méconnaîtrait les partis qui font campagne pour le l’abstention ( ). De plus, le Conseil ajoute qu'une telle disposition aurait méconnu l'article 4 de la Constitution qui renvoie en matière de pluralisme, expressément aux partis politiques pour concourir à l'expression du suffrage universel. Ces derniers étant à l'origine du débat public, réduire leur accès à cet espace selon un choix binaire qu'offre le référendum aurait eu comme conséquence de restreindre la participation des uns et accentuer celle des autres au débat démocratique qui précède la consultation. Ainsi lors de la campagne référendaire de 2005 sur la constitution européenne, le CSA a précisé comment devaient être traités les différents points de vue qui pouvaient exister au sein d'une même formation politique. Sur ce point, la recommandation prise à cet effet prévoyait en particulier que lorsque les opérateurs rendaient compte de la pluralité des positions au sein des partis ou groupements politiques, ils veillaient également à le faire dans des conditions équitables. Si le décompte du temps de parole s'est fait de manière traditionnelle en fonction des formations politiques, le CSA veillait ainsi à une équitable représentation du « oui » et du « non », y compris, le cas échéant, au sein des partis.
