Circulaire (fr)
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Sommaire
Le problème
Les circulaires ou instructions, ou encore notes de service, sont des actes par lesquels les chefs de service donnent à leurs subordonnés des instructions ou des indications sur la conduite à tenir dans l'application des lois et règlements. S'agit-il de simples documents d'ordre hiérarchique, liés au devoir d'obéissance du subordonné, lui interdisant de l'attaquer, s'agissant d'actes inopposables par les administrés et n'ayant pas pour eux de valeur juridique, ou de véritables décisions exécutoires créant des droits et obligations à l'égard des administrés? Le problème est très important en pratique, surtout si l'on sait que les fonctionnaires, à cause du pouvoir hiérarchique, ont tendance à obéir plus aux circulaires qu'aux lois et règlements. Ajoutons que c'est un dilemme pour le juge: s'il contrôle les circulaires, c'est un avantage pour les administrés et un poids pour l'administration, et inversement. Les ministres aiment bien la circulaire parce qu'elle est écrite librement.
L'intérêt de la question apparaît d'abord en ce qui concerne les droits que les administrés peuvent tirer de la circulaire. Le fait pour l'administration de ne pas respecter la circulaire constitue-t-il une illégalité permettant aux administrés de faire annuler l'acte reposant sur elle? Si la circulaire est une décision exécutoire, oui. L'intérêt de la question apparaît donc en ce qui concerne les recours des administrés.
La solution
La solution consiste en ce que certaines circulaires sont des décisions exécutoires. On dira d'elles qu'elles sont réglementaires ou qu'elles sont de fausses circulaires, alors que d'autres circulaires ne sont pas des décisions exécutoires; on dira de ces dernières que ce sont des circulaires interprétatives ou de vraies circulaires.
Il faut trouver un critère. Le critère de la distinction est essentiellement tiré du contenu de l'acte. La circulaire réglementaire est celle qui modifie l'ordonnancement juridique, celle qui ajoute à la réglementation en imposant des obligations nouvelles à l'administration ou en instituant des droits nouveaux son profit.
Le critère a d'abord été formulé dans l'arrêt du Conseil d'État 29 janvier 1954 Notre Dame du Kreisker
La requête était dirigée contre une circulaire du ministre de l'éducation nationale, relative à l'application de la loi Falloux de 1850, loi autorisant les subventions des collectivités locales aux établissements d'enseignement privé. La circulaire précisait les conditions qu'il fallait remplir pour avoir une subvention: consultation du Conseil supérieur de l'éducation nationale, condition formulée par aucune loi, et la signature d'un engagement entraînant un contrôle administratif et pédagogique de l'établissement. Elle instituait encore l'obligation de fournir des renseignements sur les dossiers scolaires, les effectifs et les résultats aux examens. Le Conseil d'État a estimé que le ministre ne s'était pas borné à interpréter les règles antérieures mais qu'il avait créé des règles nouvelles, ce qui lui donnait le caractère réglementaire.
Il existe une jurisprudence abondante dans ce domaine et parfois difficile à interpréter
1- On a considéré comme non réglementaires les circulaires ou dispositions de circulaires définissant le fonctionnement interne du service. Conseil d'État 9 mars 1951 Guislain: p. 142. Non réglementaires encore la circulaire qui commente ou interprète. Conseil d'État 29 juillet 1953 Dame Sinichou: p. 418. Non réglementaire encore la circulaire qui se contente d'indiquer aux agents un certain comportement. Conseil d'État 23 décembre 1959 Freyssinet et UNEF: p. 707, arrêt rendu à propos des sursis d'incorporation.
2- Par contre, ont été considérées comme réglementaires les circulaires imposant des sujétions nouvelles ou donnant des garanties. Conseil d'État 1er avril 1949 Chaveneau: p. 161. Il s'agissait d'une circulaire qui supprimait les services d'aumônerie dans les établissements scolaires. De même, il y des circulaires réglementaires en matière de réglementation des fonctionnaires. Ex: Conseil d'État 18 mars 1956 Hublin: p. 117.
Cependant, on a pu observer que dans la jurisprudence récente, le caractère réglementaire des circulaire semblait de plus en plus difficilement reconnu, que la jurisprudence affirme trop souvent que le ministre s'est contenté d'interpréter la loi ou de donner de simples indications, alors qu'en réalité, des règles de droit nouvelles apparaissent avoir été créées. On cite souvent à cet égard un arrêt du Conseil d'État 5 mai 1951 Société Librairie Aristide Quillet: AJDA 1951 p. 329. Dans cette affaire, on avait soumis au Conseil d'État la circulaire Fontanet, prise en application d'un décret du 24 juin 1958 en vue de lutter contre certaines pratiques commerciales: prix minima imposés, refus de vente, concurrence déloyale. La circulaire était présentée comme donnant simplement un commentaire officiel du décret. Le Conseil d'État insistera sur cette intention pour écarter le caractère réglementaire. Or pourtant, il semble bien que la circulaire ait ajouté au décret du 24 juin 1958, notamment en ce sens qu'elle prévoyait des modalités de dérogation. De même, elle prévoyait aussi l'interdiction de fixer un prix minimum. On peut citer aussi Conseil d'État 8 octobre 1971 Syndicat national des architectes: p. 585. Conseil d'État 2 décembre 1966 Sieur Marchand: RDP 1967 p. 574.
On peut noter à l'encontre de cette jurisprudence un progrès législatif. La loi du 17 juillet 1978 sur la transparence dispose que désormais, les circulaires doivent être publiques, ce qui permet aux administrés de les connaître et de les attaquer.
