Version du 4 août 2008 à 19:13

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Décision non-exécutoire

Le problème posé par les circulaires

Les circulaires ou instructions, ou encore notes de service, sont des actes par lesquels les chefs de service donnent à leurs subordonnés des instructions ou des indications sur la conduite à tenir dans l'application des lois et règlements.

Le problème est de savoir s'il s'agit pour les administrés de simples documents d'ordre hiérarchique, liés au devoir d'obéissance du subordonné et lui interdisant de l'attaquer ? S'agit-il d'actes inopposables et n'ayant pas pour eux de valeur juridique, ou de véritables décisions exécutoires créant des droits et obligations à l'égard des administrés ?

Le problème est très important en pratique, surtout si l'on sait que les fonctionnaires, à cause du pouvoir hiérarchique, ont tendance à obéir plus aux circulaires qu'aux lois et règlements. Ajoutons que c'est un dilemme pour le juge : s'il contrôle les circulaires, c'est un avantage pour les administrés et un poids pour l'administration, et inversement. Les ministres utilisent volontiers la circulaire parce qu'elle est écrite librement.

L'intérêt de la question apparaît d'abord en ce qui concerne les droits que les administrés peuvent tirer de la circulaire. Si la circulaire est une décision exécutoire, le fait pour l'administration de ne pas respecter la circulaire constitue une illégalité permettant aux administrés de faire annuler l'acte reposant sur elle. L'intérêt de la question apparaît donc en ce qui concerne les recours des administrés.

La solution

La solution consiste à distinguer parmi les circulaires celles qui sont des décisions exécutoires (circulaires réglementaires ou fausses circulaires) et celles qui ne sont pas des décisions exécutoires (circulaires interprétatives ou vraies circulaires).

Il faut trouver un critère. Le critère de la distinction est essentiellement tiré du contenu de l'acte. La circulaire réglementaire est celle qui modifie l'ordonnancement juridique, celle qui ajoute à la réglementation en imposant des obligations nouvelles à l'administré ou en instituant des droits nouveaux à son profit.

Le critère a d'abord été formulé dans l'arrêt du Conseil d'État 29 janvier 1954 Notre-Dame du Kreisker

La requête était dirigée contre une circulaire du ministre de l'éducation nationale, relative à l'application de la loi Falloux de 1850, loi autorisant les subventions des collectivités locales aux établissements d'enseignement privé. La circulaire précisait les conditions qu'il fallait remplir pour avoir une subvention. Elle imposait la consultation du Conseil supérieur de l'éducation nationale, alors que cette condition n'était formulée par aucune loi, et la signature d'un engagement entraînant un contrôle administratif et pédagogique de l'établissement. Elle instituait encore l'obligation de fournir des renseignements sur les dossiers scolaires, les effectifs et les résultats aux examens. Le Conseil d'État a estimé dans sa décision du 29 janvier 1954 Notre-Dame du Kreisker que le ministre ne s'était pas borné à interpréter les règles antérieures mais qu'il avait créé des règles nouvelles, ce qui lui donnait le caractère réglementaire.

Il existe une jurisprudence abondante dans ce domaine et parfois difficile à interpréter

On a considéré comme non réglementaire

• la circulaire ou disposition de circulaires définissant le fonctionnement interne du service (Conseil d'État 9 mars 1951 Guislain : Rec. p. 142)
• la circulaire qui commente ou interprète (Conseil d'État 29 juillet 1953 Dame Sinichou : Rec. p. 418)
• la circulaire qui se contente d'indiquer aux agents un certain comportement (Conseil d'État 23 décembre 1959 Freyssinet et UNEF : Rec. p. 707), arrêt rendu à propos des sursis d'incorporation

Par contre, ont été considérées comme réglementaires les circulaires imposant des sujétions nouvelles ou donnant des garanties (Conseil d'État 1^er avril 1949 Chaveneau : Rec. p. 161). Il s'agissait d'une circulaire qui supprimait les services d'aumônerie dans les établissements scolaires. De même, il y des circulaires réglementaires en matière de réglementation des fonctionnaires. Ex: Conseil d'État 18 mars 1956 Hublin : Rec. p. 117. Le Conseil d'État a récemment exposé que l'interprétation que donne l'administration des lois et règlements, lorsqu'elle est dénuée de caractère impératif, ne saurait être déférée au juge administratif, mais que « les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief » (Conseil d'État 18 décembre 2002 n° 233618).

Cependant, on a pu observer que dans la jurisprudence récente, le caractère réglementaire des circulaire semblait de plus en plus difficilement reconnu, que la jurisprudence affirme trop souvent que le ministre s'est contenté d'interpréter la loi ou de donner de simples indications, alors qu'en réalité, des règles de droit nouvelles apparaissent avoir été créées. On cite souvent à cet égard un arrêt du Conseil d'État 5 mai 1951 Société Librairie Aristide Quillet : AJDA 1951 p. 329. Dans cette affaire, on avait soumis au Conseil d'État la circulaire Fontanet, prise en application d'un décret du 24 juin 1958 en vue de lutter contre certaines pratiques commerciales: prix minima imposés, refus de vente, concurrence déloyale. La circulaire était présentée comme donnant simplement un commentaire officiel du décret. Le Conseil d'État insistera sur cette intention pour écarter le caractère réglementaire. Or pourtant, il semble bien que la circulaire ait ajouté au décret du 24 juin 1958, notamment en ce sens qu'elle prévoyait des modalités de dérogation. De même, elle prévoyait aussi l'interdiction de fixer un prix minimum. On peut citer aussi Conseil d'État 8 octobre 1971 Syndicat national des architectes (Rec. p. 585) et Conseil d'État 2 décembre 1966 Sieur Marchand (Rec. p. 632  RDP 1967 p. 574).

On peut noter à l'encontre de cette jurisprudence un progrès législatif. La loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (modifiée par l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques), dite « sur la transparence », dispose que désormais, les circulaires doivent être publiques, ce qui permet aux administrés de les connaître et de les attaquer.

Liens externes

• Trouver la notion circulaire dans l'internet juridique français
• La circulaire dans le Guide de légistique
• Conseil d'État 29 janvier 1954 Notre-Dame du Kreisker
• Conseil d'État 2 décembre 1966 Sieur Marchand, Rec. p. 632  RDP 1967 p. 574
• Conseil d'État 8 octobre 1971 Syndicat national des architectes, Rec. p. 585