Version du 12 juin 2009 à 14:56

Le cadre juridique de la Télévision Numérique Terrestre est défini dans la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication [1], modifiée par la loi du 1er août 2000 [2] , et enfin complétée par la loi du 9 juillet 2004 relative aux communication électroniques et au services de communication audiovisuelle [3], célèbre pour avoir transposé en droit français les quatre directives européennes sur les communications électroniques, plus connues sous le nom de « paquet télécom 2003 »; cette loi renforce également les pouvoirs du CSA en matière de conduite du lancement de la TNT.

C'est le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel qui choisit chacune des chaînes privées, après avoir effectué des appels à candidature (les chaînes de service public bénéficiant d'une procédure d'attribution prioritaire pour leurs fréquences, pour l'exécution de leurs missions), et suivant des critères définis par la loi; les chaînes publiques disposent en revanche d'une priorité d'accès aux fréquences. Les chaînes analogiques déjà existantes bénéficient elles aussi d'un droit de reprise en numérique.

L'attribution des fréquences

Pour accorder les autorisations d'usage de la ressource radioélectrique servie par le service, le CSA apprécie l'intérêt de chaque projet pour le public, au regard des modalités et critères posés par la loi. Le CSA a ainsi déterminé quatre catégories de services de télévision (nationale, locale, en clair, cryptée), en matière de diffusion en mode numérique. C'est toujours la loi du 30 septembre 1986, modifiée par la loi du 1er août 2000, qui fixe les principes généraux et les modalités d'attribution des fréquences sur le réseau numérique hertzien.

La loi de 2000 a, d'une part, étendu les critères de sélection des opérateurs analogiques aux services en mode numérique, et, d'autre, elle a prévu des critères spécifiquement applicables à ces derniers. Dans ces critères d'attribution des fréquences, le CSA favorise les programmes de télévision proposés gratuitement au public.

L'article 21 de la loi de 1986 énonce habilite quant à lui le Premier Ministre à confier au CSA les bandes de fréquences hertziennes destinées à la radiodiffusion. L'utilisation de ces fréquences constitue un mode d'occupation privative du domaine public, dont le CSA autorise l'usage. Ces procédures d'autorisation sont différentes selon que les services répondent à des missions de service public ou à des fins commerciales.

Il convient de noter toutefois que ces dispositions sont en conformité avec la Directive communautaire du Parlement européen et du Conseil, en date du 7 mars 2002, dite « Directive Autorisation »^[1], qui laisse aux Etats membres la possibilité de conditionner l'attribution des fréquences à la réalisation d'objectifs d'intérêt général.

La couverture TNT

La loi du 5 mars 2007, n° 2007-309, relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur [4] a fixé un objectif de taille: que 100% de la population française accède à une offre de télévision numérique.

Pour ce faire, elle a introduit plusieurs dispositions pour favoriser l'extension de la couverture du territoire par la TNT:

• En contrepartie d'une prorogation de cinq ans de l'autorisation des chaînes à la date de leur extinction analogique, les chaînes analogiques nationales gratuites sont tenues de couvrir en TNT 95% de la population, selon les modalités et le calendrier que le CSA a arrêtés le 10 juillet 2007 (LIEN GAELLE).
• En mécanisme d'incitation pour les autres éditeurs privés qui ont souscrit à des engagements complémentaires en matière de couverture: ils bénéficieront d'une prorogation de leurs autorisations, dans la limite de cinq ans. Ce dispositif s'est avéré probant, car l'ensemble des éditeurs privés s'est engagé auprès du CSA à couvrir 95% de la population métropolitaine avant la fin de l'année 2011.

La loi de 2007 dispose également que les éditeurs de services en clair mettent leur offre de programmes à disposition d'au moins un distributeur commun de service par voie satellitaire dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, et cela dans le but de permettre à l'ensemble des Français un accès gratuit aux chaînes en clair de la TNT.

Les critères de sélection des opérateurs

La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, en ses modifications issues des lois du 1er août 2000 , du 9 juillet 2004 et du 5 mars 2007 , pose les critères aux termes desquels le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) délivre les autorisations d’usage de la ressource radioélectrique après procédure d’appel aux candidatures. Certains critères sont applicables à l’ensemble des procédures d’autorisation, mais d’autres ont été spécifiquement adaptés pour la télévision numérique terrestre et, plus particulièrement au sein de celle-ci, pour les services en télévision haute définition (TVHD), les services de télévision mobile personnelle (TMP) et les services autres que de télévision.

Les critères généraux

Aux termes de l’article 29 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, le CSA délivre les autorisations d’usage de la ressource radioélectrique après procédure d’appel aux candidatures en « appréciant l’intérêt de chaque projet pour le public, au regard des impératifs prioritaires que sont la sauvegarde du pluralisme des courants d’expression socio-culturels, la diversification des opérateurs, et la nécessité d’éviter les abus de position dominante ainsi que les pratiques entravant le libre exercice de la concurrence ». Lors de l’examen des candidatures, le CSA doit également prendre notamment en compte certains critères tels celui de l’expérience acquise par le candidat dans les activités de communication ou celui du financement et des perspectives d’exploitation du service. Pour la TNT, ces critères ont été complétés pour tenir compte des caractéristiques de ce mode de diffusion. Ainsi, l’article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986, précise que le CSA doit notamment prendre en considération :

• les engagements du candidat en matière de couverture du territoire, de production et de diffusion d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes ;
• la nécessité d’offrir des services répondant aux attentes d’un large public et de nature à encourager le développement rapide de la TNT ;
• la nécessité de favoriser, dans la mesure de leur viabilité économique et financière, notamment au regard de la ressource publicitaire, les services gratuits contribuant à renforcer la diversité des opérateurs.

Les critères spécifiquement applicables aux services de télévision numérique terrestre en haute définition

La loi du 5 mars 2007 précitée a doté le CSA des outils nécessaires au lancement d’appels à candidatures pour la diffusion hertzienne terrestre de services de TVHD en TNT. Elle a créé à cet effet une nouvelle catégorie de services spécifiques pour les services en HD et précisé les modalités d’attribution de la ressource radioélectrique pour ces services en HD. Parmi les critères de délivrance des autorisations, le 4ème alinéa du III de l’article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 demande au CSA de :

• favoriser la reprise des services préalablement autorisés en TNT ;
• tenir compte des engagements en volume et en genre pris par le candidat en matière de production et de diffusion en HD de programmes, en particulier d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques d’expression originale française et européenne ;
• tenir également compte de l’offre de programmes dont les formats sont les plus adaptés à la HD et les plus à même d’encourager la réception de services en HD par le plus grand nombre.

Les critères spécifiquement applicables aux services de télévision mobile personnelle (TMP)

De la même manière, la loi du 5 mars 2007 a procédé à l’adaptation du régime juridique de la télévision numérique terrestre pour permettre au CSA de lancer des appels aux candidatures spécifiquement destinés à la diffusion de services de TMP. Afin de procéder à la sélection de ces services, les 6ème et 7ème du III de l’article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 précisent que le CSA doit notamment tenir compte :

• Des engagements du candidat en volume et en genre en matière de promotion de la diffusion et de la production d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises et européennes ;
• De l’offre de programmes dont les formats sont les plus adaptés à la TMP, notamment de l’information ;
• Des engagements du candidats en matière de couverture du territoire, de qualité de réception des services (notamment à l’intérieur des bâtiments), ainsi que des conditions de commercialisation du service les plus larges auprès du public.

Par ailleurs, lors des appels à candidatures spécifiquement destinés à la diffusion de services de TMP, l’article 30-7 de la loi du 30 septembre 1986 précitée prévoit que le CSA réserve, en la rendant publique, une part de la ressource radioélectrique à la diffusion des services de radio et des services de communication audiovisuelle autres que de radio et de télévision (comme les services de données diffusées). S’agissant des critères de sélection de ces services, l’article 30-7 renvoie à des critères simplifiés de sélection. Pour les services autres que radio et de télévision, le CSA doit tenir compte de l’intérêt de chaque projet pour le développement de la TMP ; pour les services de radio, il doit tenir compte de l’intérêt de chaque projet au regard des principes mentionnés à l’article 29.

Le droit de priorité du service public

Dans le but de poursuivre les missions de service public qui leur sont confiées, les chaînes publiques, Arte et la chaîne parlementaire, bénéficient en priorité d'un droit d'usage des ressources radioélectriques nécessaires à la diffusion de leurs programmes par voie hertzienne terrestre.

À ce titre, l'article 26 II de la loi du 30 septembre 1986 (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068930&dateTexte=20090612) énonce que: « A la demande du Gouvernement, le Conseil supérieur de l'audiovisuel et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, respectivement pour les ressources radioélectriques de radiodiffusion et de transmission, accordent en priorité aux sociétés mentionnées à l'article 44, le droit d'usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l'accomplissement de leurs missions de service public.

Dans les mêmes condition, le Conseil supérieur de l'audiovisuel accorde en priorité à la chaîne culturelle européenne issue du traité signé le 2 octobre 1990, le droit d'usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l'accomplissement des missions qui lui sont confiées par ce traité.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel accorde en priorité à la chaîne visée à l'article 45-2 le droit d'usage de la ressource radioélectrique nécessaire à la diffusion de ces programmes en mode numérique.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel veille à regrouper, sur une ou plusieurs fréquences, les services des sociétés diffusées en mode numérique qui bénéficient des dispositions des trois alinéas précédents ».

Il convient de rappeler que les sociétés mentionnées à l'article 44 de la loi de 1986 sont, pour la télévision: France 2, France 3, France 5 et RFO, ainsi que France 4, créée par la société France Télévisions, en application du dernier alinéa de cet article.

Ainsi, il appartient donc au Gouvernement de demander aux affectataires des fréquences nécessaires à la diffusion des programmes des sociétés concernées. C'est de cette manière que le Gouvernement a demandé, selon l'article 26 de la loi:

• l'attribution prioritaire d'un droit d'usage de la ressource radioélectrique à France 2, France 3, France 4, France 5, Arte, au niveau national pour la diffusion de leurs services de télévisions par voie hertzienne terrestre en mode numérique,
• l'attribution prioritaire d'un droit d'usage de la ressource radioélectrique à France O, en Ile-de-France, pour la diffusion de ses services de télévisions par voie hertzienne terrestre en mode numérique.

Cet article a encore été mis en œuvre récemment, afin de permettre à France 2 et Arte d'être prochainement disponibles en haute définition, après l'appel à candidatures lancé le 12 juin 2007 par le CSA, pour la diffusion de deux services sur le multiplexe R5 de la TNT, réservé pour la télévision en haute définition.

Cet article a enfin été mis en œuvre également pour exercer le droit d'attribution prioritaire pour trois services de télévision mobile personnelle (LIEN INTERNE).

Le respect du pluralisme du paysage hertzien numérique

La sauvegarde du pluralisme des courants d'expression socioculturels a rendu nécessaire la mise en place de règles anti-concentration, spécifiques au secteur audiovisuel, cet ensemble de règles ayant été posé par la loi du 30 septembre 1986 (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068930&dateTexte=20090612). Comme le Conseil Constitutionnel a déjà eu l'occasion de l'affirmer, le pluralisme des courants d'expression socioculturels est en lui-même un objectif à valeur constitutionnel, et ainsi l'une des conditions essentielles de la démocratie: « La libre communication des pensées et des opinions, garantie par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s’adressent les moyens de communication audiovisuelle n’était pas à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l’expression de tendances de caractères différents dans le respect de l’impératif d’honnêteté de l’information ».

Ce dispositif est complété par l'application des règles du droit commun de la concurrence, le Conseil de la concurrence devant recueillir l'avis du CSA lorsqu'il statue au sujet du secteur audiovisuel.

Disposition générales

Le CSA doit veiller au respect du dispositif anti-concentration et du pluralisme, notamment lorsqu'il prend des décision d'attribuer des droits d'usage de la ressource radioélectrique.

À ces fins, l'article 19 de la loi du 30 septembre 1986 énonce la nature des informations que l'autorité de régulation est habilitée à demander, tant auprès auprès des opérateurs que des administrations concernées. Dans ce cadre, nul ne peut alors lui opposer le secret des affaires.

Le CSA prend toute mesure utile dans les convention qu'il conclut avec les services de télévision, sur l'ensemble des supports de diffusion. Ces mesures sont contrôlées grâce à plusieurs dispositions de la loi (articles 35 à 38).

Les mesures relatives à la composition du capital social des services de télévision (article 39 de la loi du 30 septembre 1986

- limitation à 49 % de la part qu’une même personne peut détenir dans le capital d’un service national de télévision hertzienne dont l’audience moyenne annuelle dépasse 2,5 % de l’audience totale des services de télévision. Cette dernière condition vise à faciliter l’engagement des opérateurs dans la télévision numérique de terre, la règle de partage du capital ne s’appliquant qu’au terme d’une phase de montée en puissance,

- limitation à 33 % de la part qu’une même personne, détenant directement ou indirectement une autorisation relative à un service national de télévision dont l’audience dépasse 2,5 % de l’audience totale des services de télévision, peut détenir dans le capital d’un service local de télévision.

Les règles limitant le cumul des autorisations de services de télévision (article 41 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication)

- interdiction de contrôler plus d’une télévision nationale analogique terrestre et plus de sept télévisions nationales numériques terrestres,

- interdiction de contrôler à la fois un service national dont l’audience dépasse 2,5 % de l’audience totale des services de télévision et un service local de télévision analogique,

- interdiction de détenir deux autorisations de télévision locale dans la même zone,

- interdiction de cumuler des autorisations de télévision locale sur différentes zones pour une desserte de plus de douze millions d’habitants.

De plus, la loi du 5 mars 2007 (http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000248397), qui modifie la loi de 1986 sus-mentionnée, adapte le dispositif anti-concentration en vue du lancement de la télévision mobile personnelle (TMP) (LIEN INTERNE).

Les mesures encadrant la concentration multimédia (art. 41-1 et 41-2-1 de la loi du 30 septembre 1986)

L'éditeur de services diffusé en mode numérique, pour qu'une autorisation d'usage de bande de fréquence terrestre lui soit délivrée, ne doit pas se trouver dans plus de deux des trois situations suivantes, selon des modalités différentes pour les autorisations à vocation nationale et celles à vocation locale (LIEN MATTHIEU): - éditer un ou plusieurs services de télévision hertzienne numérique, - éditer une ou plusieurs stations de radio, - éditer des quotidiens d’information politique et générale.

Les règles visant à faciliter le contrôle des mesures anticoncentration Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est chargé de veiller au respect de ce dispositif. Il est tenu d’assurer, d’une manière générale, le respect du principe du pluralisme, par exemple lors de ses décisions d’attribution des fréquences terrestres. Il dispose à cet effet de pouvoirs d’information et prend toute mesure utile en la matière dans les conventions qu’il conclut avec les services de radio et de télévision. Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est également doté d’un pouvoir de règlement des litiges notamment destiné à faciliter le développement de la télévision numérique par voie hertzienne terrestre (article 17-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de la communication).
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