Version du 3 juillet 2006 à 08:32

France > Droit administratif

Dans une première définition, on peut dire que le droit administratif est la branche du droit public qui régit les organes chargés de réaliser les diverses interventions étatiques. Il est le droit de l'administration, qu'il envisage à la fois sur le plan des structures et sur le plan de l'action, des fonctions. On peut ainsi le situer par rapport au droit constitutionnel, qui lui, s'intéresse à l'organisation et au fonctionnement politique de l'État.

L'une des principales difficultés à laquelle on se heurte en découvrant le droit administratif est de parvenir à cerner exactement ce qu'on entend par droit administratif. Nous allons essayer de cerner la difficulté par approches successives.

Première approche : l'existence d'un droit de l'administration

On peut tout d'abord noter qu'il existe, dans les sociétés modernes occidentales, des organisations qu'on désigne de façon imprécise par "administration publique" ou "organisme public". C'est par exemple le cas de la police, des communes... Ces organisations réalisent des opérations juridiques classiques (acheter, vendre, louer, emprunter, embaucher...). Souvent aussi, elles font des choses qu'un simple particuliers ne peut pas faire. Par exemple, la police peut arrêter les auteurs présumés d'infraction ou l'État peut exproprier les propriétaires d'un terrain pour construire un chemin de fer. Par ailleurs, ces administrations sont nombreuses et complexes et il est utile que leur organisation soit régie par des règles de droit et non au bon vouloir de chefs de services.

En résumé, l'administration effectue des opérations juridiques et il est logique qu'elle soit assujettie à des règles de droit. On peut appeler ces règles de droit "droit administratif". Notre première définition du droit administratif pourrait être celle-là :

Le droit administratif est l'ensemble des règles qui régissent l'organisation, le fonctionnement et l'activité des administrations publiques.

En présentant ainsi les choses, on suppose résolue une question préalable primordiale. On suppose résolu le problème de la soumission de l'administration au droit, celui de l'existence d'un droit administratif. Or l'histoire et le droit comparé montrent que les solutions les plus variées ont été appliquées dans ce domaine. L'administration a prétendu, et prétend encore parfois, échapper au droit. Et même si l'on s'accorde sur le principe de la soumission de l'administration au droit (principe de l'État de droit), encore faut-il se prononcer sur la nature du droit qu'il convient d'appliquer en matière administrative: le droit privé (Code civil) ou un droit spécial? Ce sont là les questions fondamentales qui dominent l'essence de la discipline.

Deuxième approche : l'existence d'un droit particulier de l'administration

Revenons à l'administration. Nous avons écrit que, dans de nombreux cas, l'administration se contentait de faire des opérations juridiques classiques, comme acheter, vendre, embaucher ou licencier. Nous avons également fait valoir que, de temps à autres, l'administration se livrait à des actes particuliers, qui ne sont pas permis aux simples citoyens (nous avons cité l'exemple de l'expropriation).

Concernant ces dernières opérations, il apparaît très nettement que le droit commun - le droit civil - est insuffisant à les décrire et à les organiser. C'est pourquoi on peut dire qu'elles sont « exorbitantes du droit commun ». Il n'entre pas dans les prévisions du droit civil qu'un citoyen puisse en exproprier un autre. Il faut donc qu'il existe des règles particulières, à la fois pour autoriser l'administration à exproprier et pour en fixer les limites (dans quels cas ? selon quelle procédure ?).

Concernant les opérations usuelles (acheter, vendre,...), il y a en revanche deux possibilités : on peut imaginer que l'administration est soumise au droit commun ou qu'elle ne le soit pas. En droit français, par principe, l'administration n'est pas soumise au régime du droit commun (alors que, par principe, c'est le cas en droit anglais. Il existe, en droit français, un corps de règle particulières, différentes des règles du droit civil, qui régissent l'activité de l'administration.

Évidemment, ces deux possibilités sont assez théoriques et il existe en réalité toute une gamme d'hypothèse beaucoup plus complexes entre ces deux extrêmes. On considère en France que la détermination de la règle de droit applicable (droit administratif ou droit civil) relève également du droit administratif.

Cela nous conduit à une seconde définition du droit administratif, plus restrictive :

Le droit administratif est l'ensemble des règles dérogatoires du droit commun qui régissent l'organisation, le fonctionnement et l'activité des administrations publiques, ainsi que les règles qui déterminent les cas où ces règles trouvent à s'appliquer.

Pause : la mise à l'écart de domaines spécifiques

Cette définition est cependant encore trop large pour rendre compte de ce qu'on appelle, usuellement, le droit administratif, dans les facultés de droit françaises. Cette définition correspond en fait d'avantage au droit public qu'au droit administratif.

Nous devons en effet écarter quelques administrations publiques particulières :

• le droit administratif ne concerne pas, en principe, les pouvoirs législatifs et judiciaires. L'organisation, le fonctionnement et l'activité du parlement, du Conseil constitutionnel, de l'autorité judiciaire, ne relèvent pas du droit administratif. Le droit administratif ne concerne que ce qu'il est convenu d'appeler le pouvoir exécutif.

• Il existe des raisons historiques et pédagogiques qui justifient quelques régimes très spécifiques : une partie des règles qui concernent l'organisation judiciaire relève du droit administratif ; les règles du droit fiscal en sont traditionnellement exclues, de même que l'organisation militaire.

Ce sont des raisons historiques et pédagogiques qui expliquent ces choix. La procédure pénale et le droit fiscal ont une existence historiques très ancienne. Le droit constitutionnel s'occupe des autres pouvoirs et de leurs relations réciproques.

Troisième approche : approche historique française

L'existence d'une domaine d'étude spécifique, le droit administratif, est dans une large mesure un titre de gloire de l'université française. Il n'est pas inutile de rappeler dans quelles conditions s'est produite l'émergence de cette matière.

Dès l'époque romaine, les juristes ont eu conscience qu'il existait un "droit administratif". Pendant très longtemps, cependant, il n'a fait l'objet d'aucun effort de systématisation. Les manuels de droit administratif du XIXe siècle prenaient les matières une par une et exposaient leur régime juridique, en commençant par Abattoir et en finissant par Voirie. Depuis longtemps, les questions judiciaires étaient étudiées dans d'autres enseignements. Le droit constitutionnel naît, en tant qu'enseignement, aux alentours de 1830.

Dans le même temps, le Conseil d'État et le tribunal des conflits vont produire une très abondante jurisprudence, qui va jetter les bases du droit administratif.

On doit à Laferrière, vice-président du conseil d'État sous les débuts de la IIIe République, d'avoir en premier lieu dégagé, à partir de la jurisprudence et de la pratique, des concepts généraux et organisé la matière de façon à en faire un exposé général et théorique. A partir de 1893, l'agrégation de droit se scindera en trois : droit privé, droit public, histoire du droit. De grands professeurs de droit vont se distinguer dans le droit administratif, dont les plus marquants sont Duguit et Hauriou. Hauriou, en particuliers, va donner ses lettres de noblesse au commentaire d'arrêts du Conseil d'État.

Il n'est pas inexact de dire que, dans une très large mesure, le droit administratif français est d'abord l'étude de la jurisprudence du Conseil d'État et du Tribunal des conflits.