Secteur pulic de la radiodiffusion (fr)

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L’histoire de la radio se distingue de celle de la télévision. La radio en effet, et contrairement à la télévision, ne s’est pas toujours identifiée au service public. L’État n’ayant constitué que tardivement un réseau hertzien, les radios publiques et privées étaient en concurrence, notamment avant la seconde guerre mondiale.

Mais secteur public demeure et se caractérise notamment par quatre grands principes. Ainsi, l'objectivité, l'égalité,la continuité et l'adaptation constituent le fondement même du secteur public de la communication audiovisuelle

I Quelques dates de la radiodiffusion sonore publique

La coexistence initiale entre secteur public de la radiophonie et secteur privé

Le monopole découle de la loi de 1837. Celle-ci instaurait la compétence exclusive de l’État pour toute transmission de signaux. Mais dès les années 1920, les initiatives privées fleurissent et concourent au développement de la radio. Émile Girardeau, directeur de la Compagnie française radioélectrique, propose en 1922 la création d’un « service public d’information, de musique, de chant et de diffusion d’œuvres diverses » dont le financement serait assuré par la publicité. C’est la naissance du premier opérateur privé français, Radiola. Parallèlement, l’État développe ses stations au moyen du ministère des Postes et des Télécommunications. Le décret-loi de 1926 affirme que les postes privés deviendront propriété de l’État au bout de cinq ans. Dans ce cadre, ils devront demander une autorisation d’émettre et signer un cahier des charges. La redevance radio voit le jour, et, parallèlement, la publicité est permise pour les opérateurs privés. Sous l’occupation est créé un régime de monopole.

Les justifications d'un monopole bien fragile

Selon le gouvernement, la radio devait être privilégiée car elle constituait le mode d’expression le plus puissant. C’est dans cette optique qu’une ordonnance de 1944 pose les bases du monopole, qui sera instauré par une nouvelle ordonnance du 26 mars 1945. Mais la Radio diffusion française (RDF) en 1945, ne dispose pas d’un véritable statut et relève encore, en théorie, du décret de 1939. Elle est financée par simple budget annexe de l’Etat et ne dispose d’aucune indépendance politique. Le service public va toutefois agrandir son réseau. Paris Inter est lancé en 1946 et devient en 1952 une grande station grâce à l’installation de nouveaux émetteurs puissants permettant une couverture nationale. Ce n’est qu’en 1959 que l’incertitude juridique sera levée avec une ordonnance donnant le statut d’établissement public industriel et commercial à la Radio télévision française (RTF). L’Office de la radiodiffusion télévision française (ORTF) voit le jour en 1964 par une loi du 27 juin. L’ORTF aura notamment pour mission de veiller à l’objectivité et à l’exactitude des informations mais aussi à l’expression des différents courants de pensée et d’opinion. L’ORTF est décentralisée en 1972 avant d’être éclatée en 1974 en sept établissements publics. Dans ce mouvement de restructuration, France I, II et III deviendront France Inter, France Musique et France Culture.

La consécration d'une nouvelle coexistence d'un secteur public en quête d'identité et d'un secteur privé de plus en plus affirmé

Toutefois, les techniques évoluant et les mentalités avec, les radios pirates se sont multipliées dans les années 1970, s’opposant nettement au secteur public existant et contribuant à la diversité du paysage radiophonique. Le monopole ne résistera pas à ces revendications croissantes et le gouvernement issu des élections de 1981, par la loi du 9 novembre 1981 qui apporte une nouvelle dérogation au monopole de la radio-télévision, entreprend la réforme de l’audiovisuel. Les radios libres se multiplient et la loi du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle confirme l’esprit de la loi de 1981, qui marque l’abandon du monopole de la radiodiffusion sonore. En outre, la loi de 1982 crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, transférant ainsi la compétence pour délivrer les autorisations d’émettre du gouvernement vers l’institution née, suivant une procédure spécifique d’appel à candidature. Une loi du 1er août 1984 autorise les radios locales privées à recourir à la publicité, ce qui permettra un essor considérable de ces radios, malgré le développement et la démocratisation d’autres médias comme la télévision. La loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication audiovisuelle, quant à elle, supprime le caractère strictement local des radios et permet ipso facto le développement de réseaux commerciaux. Ainsi, en cinq ans, le paysage de la radio en France a connu une évolution sans précédent, qui fait penser à la période prospère que cette activité avait traversé dans les années 1920 et 1930. La loi du 17 janvier 1989 transfère la compétence d’autoriser d’émettre de la Commission nationale de la communication libre (qui avait remplacé, en 1986, la Haute Autorité) vers le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) qui sera le seul à perdurer. Elle met par ailleurs en place des comités techniques radiophoniques qui ont notamment pour mission d’instruire les demandes d’autorisation.

II Le cadre juridique de l’usage des fréquences radioélectriques

Pour les services de radiodiffusion sonore distribués par câble et par satellite, le cadre juridique d’attribution des fréquences est le même que pour la télévision. Il s'agit d'un régime déclaratif ou de conventionnement pour lequel aucuneautorisation n'est requise car les opérateurs n’utilisent pas les fréquences gérées par le CSA. La procédure va différer pour la répartition de la ressource hertzienne terrestre. La loi du 21 juin 2004 quant à elle définit pour la première fois les services de radio et de télévision. Le nouvel article 2 de la loi du 30 septembre 1986 dispose donc dans sa nouvelle formule : « Est considéré comme service de radio tout service de communication au public par voie électronique destiné à être reçu simultanément par l’ensemble du public ou par une catégorie de public et dont le programme principal est composé d’une suite ordonnée d’émissions comportant des sons».

1. Le service public de radiodiffusion sonore et l’exercice du droit de priorité

La règle est généralement l’appel aux candidatures pour l’attribution des fréquences accordées aux services diffusés par voie hertzienne terrestre. Pourtant, concernant les sociétés nationales de programme de radio, l’article 26 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication audiovisuelle qui s’applique. Ainsi : « Le Conseil supérieur de l’audiovisuel et l’Autorité de régulation des télécommunications, respectivement pour les ressources radioélectriques de radiodiffusion et de transmission, accordent en priorité aux sociétés mentionnées à l’article 44 le droit d’usage de la ressource radioélectrique nécessaire à l’accomplissement de leurs missions de service public ».

2. Appréciation par le CSA de la nécessité des fréquences

Le CSA détient aussi le pouvoir de retirer l’utilisation des fréquences qui ne seraient plus nécessaires à l’accomplissement de ces missions. Il a également compétence pour attribuer des fréquences supplémentaires jugées nécessaires par lui. Il semble en effet qu’un pouvoir d’appréciation lui soit attribué concernant l’appréciation du caractère nécessaire de l’utilisation des fréquences dans le cadre de la mission de service public qui incombe aux sociétés nationales de programme. Mais cette marge d’appréciation se déduit surtout des travaux préparatoires de la loi du 30 septembre 1986, et non de la loi elle-même. Selon les propos de Michel Péricard : « Il convient de souligner que si la rédaction de l’article 26 fait obligation à la CNCL d’attribuer les fréquences supplémentaires au service public, une assez large marge d’appréciation lui est laissée dans la mesure où c’est elle qui devra déterminer le caractère de nécessité de celles-ci pour l’accomplissement des missions de service public ».

Selon les propos des travaux préparatoires là encore, l’autorité de régulation se voit contraint par l’article 26 d’attribuer les fréquences nécessaires à la condition toutefois que les « conditions objectives » du même article soient réunies.

III Les formes et les moyens de l’action étatique sur le secteur public de la communication audiovisuelle

L’Etat exerce sur le secteur public (télévisuel comme radiophonique) un pouvoir prépondérant qui se manifeste de diverses façons.

1. Le capital est détenu par l’Etat

D’abord, le capital des sociétés nationales de programme est détenu entièrement part l’Etat, en vertu de l’article 47 alinéa 1 de la loi de 1986.

2. Le cahier des charges

Le gouvernement par ailleurs détermine le cahier des charges, imposé aux stations de radio de façon unilatérale par l’Etat. Son contenu est fixé par décret et il énumère les obligations des sociétés, notamment celles liées à l’accomplissement de leur mission de service public. Les modalités de programmation des émissions publicitaires de ces sociétés sont précisées par ce cahier, qui prévoit par exemple une part maximale de publicité pouvant provenir d’un même annonceur. Dans le cadre de ce cahier des charges, les sociétés nationales de programme peuvent faire parrainer une émission qui serait programmée dans le cadre de la mission de service public qui leur incombe. Ce cahier des charges constitue un acte administratif individuel et unilatéral édicté par le premier ministre après avis obligatoire non conforme du CSA. Ils sont, par conséquent, susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. L’on peut précise que l’Institut national de l’audiovisuel (INA) dispose également d’un tel cahier. Ces documents ne constituent en aucun cas des actes contractuels.

3. Les contrats d’objectifs et de moyens

Il s’agit d’un nouveau mode de conventionnement issu de la loi du 1er août 2000, qui demeure centré sur la dimension financière, mais revêt une réelle importance stratégique et politique. Dans ce cadre, des contrats d’objectifs et de moyens doivent être conclus entre l’Etat et Radio France, Réseau France Outre-mer, Radio France Internationale et sont valables pour une durée de trois à cinq ans. Ils déterminent pour chaque société les axes prioritaires de son développement, dont font partie les engagements pris au nom de la diversité et de la création. Ces contrats présentent les coûts prévisionnels des activités de la société, le montant des ressources publiques devant lui être affecté, le montant attendu des recettes propres (publicité de marques et parrainage). L’article 43-11 affirme que ces sociétés doivent offrir au public « un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d’innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis »

L’Etat s’engage ainsi, en contrepartie du respect des obligations, à leur assurer une pérennité de la ressource publique. A côté des obligations qui incombent au secteur privé de la radiodiffusion, il en existe, parfois de similaires, pour le secteur public.

4. La nomination des membres du conseil d’administration

La nomination par le gouvernement et le Parlement de certains membres des conseils d’administration est une autre manifestation de l’action prépondérante de l’Etat sur le secteur public de la radiodiffusion, et, plus largement, de la communication audiovisuelle. Si le CSA vient contre balancer l’action de l’Etat, cette dernière n’en reste pas moins importante, même si indirecte. En effet, parmi les douze membres des conseils d’administration, deux sont désignés respectivement par l’Assemblée nationale et le Sénat, et quatre par le gouvernement. Mais comme précisé plus haut, concernant le président de Radio France Internationale, si le CSA demeure compétent dans la nomination du président de la société, ce-dernier doit être désigné parmi les représentants de l’Etat au sein du conseil d’administration. Ainsi, force est de constater que le gouvernement et le Parlement choisissent la moitié des membres du conseil d’administration, ce qui, finalement, semble jusitifié par le fait que c’est l’Etat qui est propriétaire de ces sociétés nationales de programme.

IV Les acteurs du secteur public de la radiodiffusion sonore et leurs missions

La loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication audiovisuelle a été sans cesse remodelée, modifiée, dans le but de trouver un réel équilibre entre un secteur privé dynamique et puissant et un secteur public parfois bien en mal de trouver une véritable identité, distincte de celle du secteur privé. La loi du 1er août 2000 constitue à ce titre sans doute la tentative la plus important de rationalisation du secteur public de la communication audiovisuelle, dans le sens d’une réaffirmation de l’identité de la mission du service public (à travers les contrats d’objectifs et de moyens) et de son organisation (à travers la constitution, pour le domaine de la télévision, d’une holding, France Télévisions), toutes deux distinctes du secteur privé.

1. La société nationale de programme Radio France, pôle radiophonique national puissant et diversifié

Structure et organisation

Si la radiophonie n’est plus un média aussi fort qu’à ses débuts, notamment à cause de l’arrivée de la télévision, qui a fortement contribué à sa fragilisation, elle demeure un média puissant. La loi du 1er août 2000 a apporté de nouveaux changements. En vertu de l’article 44 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée. Cette SNP est en premier lieu chargée de concevoir et de programmer des émissions de radiodiffusion sonore à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Elle a charge, en deuxième lieu, de favoriser l’expression régionale sur ses antennes décentralisées sur le territoire et de promouvoir le patrimoine et la création artistique, notamment grâce aux formations musicales dont elle assure la gestion et le développement.

Le capital de Radio France est entièrement détenu par l’Etat. Cette société est dotée d’un statut dérogatoire de société anonyme.

Elle dispose d’un cahier des charges et doit conclure un contrat d’objectifs et de moyens depuis la loi du 1er août 2000.

Organisation de Radio France : Conseil d’administration de douze membres nommés pour cinq ans. Deux parlementaires chacun désigné par l’Assemblée nationale et le Sénat ; quatre représentants de l’Etat ; quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel ; deux représentants du personnel élus. Dirigeant nommé pour cinq ans par le CSA à la majorité, et parmi les membres du conseil d’administration

Le cahier des missions et des charges de Radio France

Les missions de Radio France

C’est le décret du 13 novembre 1987 qui détermine le cahier des missions et des charges. Celui-ci dispose que Radio France fait diffuser sur l’ensemble du territoire métropolitain des émissions à caractère national ou local. Elle doit concevoir ses programmes dans le souci d’apporter information, enrichissement culturel et divertissement. Elle contribue à l’expression et à l’information sur le plan national comme local des communautés culturelles, sociales, professionnelles, spirituelles et philosophiques. Et ce dans le respect du principe d’égalité de traitement, d’honnêteté, d’indépendance et de pluralisme de l’information. Elle veille au respect de la dignité humaine, de l’égalité des hommes et des femmes ainsi qu’à la protection de l’enfance et de l’adolescence. Enfin, elle a pour mission de contribuer à la mise en valeur de la langue française et des langues régionales. En application des articles 54 et 55 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, la société assure la réalisation et la programmation des déclarations et des communications du gouvernement et met en œuvre le droit de réplique. Elle produit et programme les émissions relatives aux consultations électorales pour lesquelles une campagne officielle radio-télévisée est prévue. Dans le respect du pluralisme, la société diffuse les principaux débats du Parlement. Elle consacre aussi des émissions à l’expression directe des formations politiques représentées par un groupe dans le Parlement, des organisations syndicales et professionnelles représentatives à l’échelle nationale. Radio France programme par ailleurs des émissions religieuses le dimanche matin, consacrées aux principaux cultes en France. Elle doit diffuser gratuitement au moins douze messages de la grande cause nationale, ainsi qu’à une heure de grande écoute, des messages réalisés par la sécurité routière. Elle programme des émissions régulières destinées à l’information de l’auditeur, en liaison avec l’Institut national de l’éducation.

Les programmes

Elle doit concevoir et diffuser quatre programmes nationaux : un programme d’information et de culture (France Inter) ; un programme musical (Franc Musique) ; un programme présentant les divers aspects des cultures, chargé de mettre en valeur le patrimoine et de développer la création radiophonique (France Culture) ; un programme qui accorde une large place aux services et aux divertissements, conçu plus spécifiquement à l’attention des personne âgées (France Bleu). A noter que cette société nationale gère simultanément l’Orchestre national de France, l’Orchestre philarmonique de Radio France ainsi que le chœur et la Maîtrise de Radio France.

La publicité

Radio France peut programmer des messages de publicité d’intérêt général. Il s’agit des publicités en faveur de certaines causes nationales, de la publicité effectuée par des organismes publics ou para-publics, des campagnes d’information des administrations. Radio France est soumise au respect des règles déontologiques classiques comme le respect de la dignité de la personne humaine ou l’absence de scènes violentes. Ils ne doivent pas induire en erreur le consommateur. Les messages publicitaires doivent être clairement présentés comme tels. La publicité des produits faisant l’objet d’une interdiction législative est prohibée. La durée maximale du temps consacré aux messages publicitaires est de trente minutes par jour en moyenne sur l’année, sur chaque programme. Enfin, Radio France est autorisée à faire parrainer des émissions qui poursuivent les missions éducatives, culturelles et sociales dont elle a charge.

2. La société nationale de programme Radio France Internationale (RFI)

Structure et organisation

Elle a pour mission essentielle de « contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d’émissions de radiodiffusion sonore en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers et aux Français résidant à l’étranger » (article 44 IV de la loi de 1986 modifiée). Elle assure par ailleurs la diffusion d’information relative à l’actualité française et internationale. « Voix de la France », RFI diffuse ses programmes en français ainsi qu’en dix-sept langues étrangères, susceptibles d’être reçues sur le continent africain, une partie de l’Europe de l’Est, une partie de l’Amérique du Nord, une partie de l’Asie du Sud-Est et du Proche-Orient. Elle est également diffusée sur le territoire métropolitain.

Elle aussi est dotée d’un statut dérogatoire de société anonyme adopté par décret. L’Etat détient l’intégralité du capital.

Pour l’organisation, elle est identique à celle de Radio France ou de RFO. Un élément dénote toutefois : le président du conseil d’administration doit être nommé parmi les représentants de l’Etat et non parmi les personnalités du CSA, au sein du conseil d’administration. Cette spécificité témoigne du rôle politique et stratégique de RFI.

Le cahier des missions et des charges de RFI

Les programmes

C’est ici un décret du 20 janvier 1988 qui fixe les règles applicables à Radio France Internationale. Ces dispositions sont proches de celles de Radio France, mais sont adaptées en plus à la mission spécifique de RFI. Cette dernière consiste à concevoir et programmer des émissions de radiodiffusion sonore destinées à la diffusion internationale. Deux types d’émissions doivent être diffusées par la société : des émissions destinées aux Français de l’étranger ainsi que des émissions en langues étrangères destinées aux communautés étrangères qui résident en France.

La publicité

Les règles sont identiques à celle prévues pour Radio France. En outre, les secteurs interdits à la publicité sont plus larges : la publicité du secteur du cinéma, de l’édition littéraire et de la presse est prohibée. Les règles relatives à la limite du temps consacré à la publicité ainsi que celles relatives au parrainage sont similaires.

3. La société nationale de programme Réseau France outre-mer (RFO)

Structure et organisation

Cette société nationale de programme chargée de la conception et de la programmation et de la programmation d’émissions de radiodiffusion sonore (elle assume également des activités télévisuelles) destinées à être diffusées dans les départements, territoires et collectivités territoriales d’outre-mer ainsi qu’en Nouvelle Calédonie.

Son capital est ici aussi entièrement détenu par l’Etat et dispose d’un statut dérogatoire de société anonyme. Elle a pour mission d’assurer la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales. Elle assure ainsi la continuité territoriale audiovisuelle et bénéficie d’une forte notoriété auprès des Français dans le monde : elle dispose en effet d’antennes en Nouvelle Calédonie, à Wallis et Futuna, en Polynésie française, à Saint Pierre et Miquelon, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane, à Mayotte et à la Réunion. RFO est aussi implantée en métropole.

Elle se voit soumise aux mêmes règles que les sociétés nationales de programme et est donc administrée par un conseil d’administration de douze membres, nommés pour cinq ans, composé de deux parlementaires chacun désigné par l’Assemblée nationale et par le Sénat ; quatre représentants de l’Etat ; quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l’audiovisuel ; deux représentants du personnel élus. Dirigeant nommé pour cinq ans par le CSA à la majorité, et parmi les membres du conseil d’administration. Enfin, elle dispose d’un cahier des charges et conclut un contrat d’objectifs et de moyens avec l’Etat. (Détails dans obligations des SNP).

Le cahier des missions et des charges de RFO

Les programmes

Un décret du 27 mars 1993 portant approbation du cahier des missions et des charges, modifié par les décrets du 28 avril 1994 et du 9 mai 1997, fixe les obligations de RFO. Celles-ci sont ici aussi très proches de celles de Radio France.

La pulicité

Le cahier des missions et des charges rend applicable les dispositions du décret relatif aux services privés de radiodiffusion sonore. Chaque station d’outre-mer ne peut, en vertu de celui-ci, consacrer plus de soixante minutes par jour à la diffusion de messages publicitaires, en moyenne sur l’année. Les messages publicitaires d’intérêt général ne sont en revanche pas pris en compte dans ces soixante minutes.

Voir aussi

• Trouver la notion "secteur public de la radiodiffusion" dans l'internet juridique français