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France > Droit des médias > Droit de la télévision

Le domaine de la communication audiovisuelle est trop sensible pour être laissé sans mécanisme de contrôle et de surveillance. Le référé audiovisuel fait partie de la palette d’outils à la disposition du Conseil supérieur de l'audiovisuel pour réguler le secteur. Il a pour objet de faire respecter, par une procédure juridictionnelle, caractérisée par sa rapidité, les obligations légales existantes en matière de communication audiovisuelle.

La notion de référé audiovisuel

C’est l’article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986^[1], dont la dernière rédaction est issue de la loi du 9 juillet 2004^[2], qui régit cette procédure.

Définition

« En cas de manquement aux obligations résultant des dispositions de la présente loi et pour l'exécution des missions du Conseil supérieur de l'audiovisuel, son président peut demander en justice qu'il soit ordonné à la personne qui en est responsable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à l'irrégularité ou d'en supprimer les effets. Cette demande peut avoir pour objet de faire cesser la diffusion, par un opérateur satellitaire, d’un service de télévision relevant de la compétence de la France dont les programmes portent atteinte à l’un au moins des principes mentionnés aux articles 1er, 3-1 ou 15. La demande est portée devant le président de la section du contentieux du Conseil d'État qui statue en [[référé (fr)|] et dont la décision est immédiatement exécutoire. Il peut prendre, même d'office, toute mesure conservatoire et prononcer une astreinte pour l'exécution de son ordonnance. Toute personne qui y a intérêt peut intervenir à l'action introduite par le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel. » (Article 42-10 de la loi relative à la liberté de communication du 30 septembre 1986).

La loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives^[3] a codifié, à l'article L. 553-1 du Code de justice administrative, le dispositif du référé en matière de communication audiovisuelle.

Origine

A l’origine, le référé audiovisuel avait pour but de remédier à l’une des faiblesses constatées de la législation existante, en ce qui concerne l’effectivité des pouvoirs de contrôle de la Haute autorité et du gouvernement sur les autorisations qu’ils délivraient respectivement. Selon l’article 86 de la loi de 1982, la Haute autorité de la communication audiovisuel et le gouvernement, disposaient d’une seule sanction possible : le retrait des autorisations en cas de manquement aux obligations posées par la loi. Or ce système était inefficace car la sanction étant beaucoup trop forte. Ainsi, de nombreuses violations mineures opérées sciemment par les chaînes ne pouvaient être sanctionnées. Au final, le CSA était face à une situation inconfortable du « tout ou rien ». L’instauration d’une procédure intermédiaire a permis une évolution du rôle du CSA et un meilleur respect des obligations légales.

A l’époque, le référé audiovisuel ne s’appliquait pas à l’encontre de tous les opérateurs. Au départ il faisait partie des rares procédures qui permettait à une autorité administrative de poursuivre une personne privée devant le Conseil d'État. L’article 42-10 prévoyait cela à l’encontre des opérateurs privés. Cette procédure a été modifiée par l’article 19 de la loi du 17 janvier 1989 et étendue aux opérateurs publics par l’article 5 de la loi Carignon du 1er février 1994. Désormais, le président du CSA peut saisir le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat pour qu’il soit ordonné à un opérateur public ou privé de se conformer aux obligations qui lui sont imposées par la loi du 30 septembre 1986, de mettre fin à toute irrégularité ou d’en supprimer les effets.

La procédure

Le référé audiovisuel est une procédure qui déroge aux règles traditionnelles gouvernant cette procédure devant le juge administratif.

Une procédure en la forme de référé

Une procédure d’urgence

Le président de la section du contentieux statue en référé ; c'est-à-dire seul et dans l’urgence. Alors qu’aucune exigence de délai n’est fixée par la loi, la pratique démontre que le juge statue entre un jour et deux mois. Il veille dans ce délai à respecter les grands principes de l’organisation juridictionnelle (droits de la défense, publicité des débats, impartialité..)

La qualité du juge des référés

Seul le président de la section du contentieux est habilité par la loi. Cependant, il a fréquemment été admis la possibilité de renvoyer à des formations d’instruction et de jugement collégiales, l’examen d’une question contestable et délicate. Les textes, qui confèrent un pouvoir propre au président, n’ont pas entendu instituer une juridiction nouvelle distincte de celle du Conseil d'État et dotée d’une compétence propre, mais seulement organiser une procédure particulière dans laquelle le président de la section est, à raison de l’urgence, habilité à ordonner certaines mesures au lieu et place du Conseil d'État statuant au contentieux. Il en résulte que, sauf si le texte en dispose autrement, les pouvoirs reconnus au président de la Section peuvent également être exercés par le Conseil d'État statuant au contentieux.

procédure contradictoire

Alors que cela n’est pas précisé par la loi, la pratique montre que la procédure contradictoire a été suivie par le juge administratif avant qu’il ne rende son ordonnance. Dans une décision du 25 novembre 1994, «  Société La Cinq », le Conseil d’Etat a eu l’occasion d’indiquer que ces ordonnances devaient être précédées d’une séance publique permettant aux parties de présenter, le cas échéant, des observations orales.

Saisine

Compétence du président du CSA

Le président du CSA est la seule personne habilitée à utiliser cette procédure. Ce pouvoir discrétionnaire fait qu’il n’a pas besoin de solliciter l’opinion ou l’autorisation de ses pairs. Le président du CSA agit au nom de l’État. Il agit come un gardien de la légalité audiovisuelle surveillant que les opérateurs audiovisuels respectent bien le « bloc de la légalité audiovisuelle ». La recevabilité de la demande n’est en l’espèce pas soumise à la procédure de la mise en demeure préalable du CSA à l’opérateur. Depuis la loi du 17 janvier 1989, toute personne qui y a intérêt peut intervenir à l’action introduite par le président du CSA, et ainsi participer à l’instance. Cette faculté ouvre une porte aux professionnels du secteur de la communication audiovisuelle, et aux associations culturelles et de défense des téléspectateurs ou de consommateurs, pour faire valoir leur opinion. Malheureusement, le fait que la publicité du déclenchement de la procédure du référé soit quasi-nulle, fait que ces tiers ne peuvent efficacement agir…

Objet de la saisine

Le référé peut être mis en œuvre pour tout ce qui concerne l’exécution des missions du CSA. Ces missions peuvent correspondre à des obligations que doivent respecter les éditeurs et les distributeurs de services de radiodiffusion sonore ou de télévision soumis à autorisation ou assimilés. En vertu de l’article 1er de la loi du 30 septembre 1986, le référé peut permettre, entre autres, d’assurer « le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d’autrui, du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée et d’opinion et, d’autre part, par la sauvegarde de l’ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public » mais aussi de garantir l’égalité de traitement entre les diffuseurs, l’indépendance et l’impartialité du secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision. D’autres dispositions de la loi de 1986 régissant le droit de l’audiovisuel sont également susceptibles de jouer un rôle non négligeable dans l’utilisation du référé audiovisuel. L’article 15 de la loi précise par exemple que « le Conseil supérieur de l’audiovisuel veille à la protection de l’enfance et de l’adolescence et au respect de la dignité de la personne humaine dans les programmes mis à disposition du public par un service de communication audiovisuelle ». C’est pour l’exercice de cette mission que le président de la CNCL, « ancêtre » du CSA a pu saisir le président de la section du contentieux d’une requête tendant à ce qu’il soit ordonné à la société « La Cinq » de ne pas diffuser le jeudi 20 octobre 1988 à 20 heures 30 le film érotique « Joy et Joan ». (CE Ord. 20 octobre 1988 « CNCL c/ La Cinq ») Dans la pratique, on observe que le référé audiovisuel a principalement été utilisé dans trois domaines : la protection de la jeunesse, le temps maximum consacré à la diffusion de messages publicitaires et le pourcentage d’émission consacré à la diffusion d’œuvres en provenance de la communauté économique européenne ou d’expression originale française.

Les pouvoirs du juge

Le président de la section du contentieux ne peut pas infliger une sanction ou condamner le responsable d’un manquement à en réparer pécuniairement tout ou partie des conséquences des dommages causés à des tiers ; et ne peut pas non plus imposer une contribution de l’opérateur au compte de soutien de l’industrie des programmes. En effet, la sanction relevant de l’article 42-10 de la loi de 1986 n’a pas une dimension répressive (l’infraction ayant été commise et ne pouvant plus être effacée), mais vise plutôt à prévenir les manquements futurs. De ce fait, il enjoint aux opérateurs audiovisuels de se conformer à leurs obligation, en mettant fin à l’irrégularité ou en supprimant les effets. Pour cela, il peut prendre toutes les mesures conservatoires nécessaires et prononcer une astreinte pour l’exécution de son ordonnance. Pouvant agir d’office, il n’est donc pas limité par la demande du président du CSA. Néanmoins, il doit se borner aux obligations pesant sur l’opérateur concerné. Il ne saurait lui en imposer de nouvelles. En ce qui concerne la référence légale à partir de laquelle s’apprécie l’existence de manquements, il a été clairement précisé dans une (ordonnance du 16 mars 1988 CNCL c/ TF1) qu’elle ne se limite pas au texte de la loi du 30 septembre 1986. Sont également concernés tous les textes réglementaires et individuels pris pour l’application de la loi qui fixent des obligations aux titulaires d’autorisations.

Les décisions prises par le juge sont immédiatement exécutoires et ne sont pas susceptibles d’appel, mais elles peuvent faire l’objet d’un recours en révision. En outre, il est important de préciser qu’elles ne sont pas suivies d’une décision au fond et, peuvent donc préjudicier au principal. Le juge peut statuer sur une question de fond si la mesure requise ne se heurte à aucune contestation sérieuse sur la matérialité des faits.

Pouvoir d’injonction

Le président de la section du contentieux du Conseil d'État peut adresser des injonctions à l’opérateur afin qu’il cesse les manquements constatés. On citera différents précédents jurisprudentiels où le juge a eu l’occasion d’user de ce pouvoir :

• Injonction de ne pas dépasser la durée autorisée de diffusion des messages publicitaires : CE ord 16 mars 1988 « CNCL c/ TF1 »

• Injonction de respecter la réglementation relative à la diffusion d’œuvres d’origine communautaire et des œuvres d’expression originale française: CE ord 21 juin 1988 « CNCL c/ Société La Cinq »

• Injonction de ne pas diffuser un film érotique avant 22h30 : CE ord 20 octobre 1988 « CNCL c/ La Cinq »

• Injonction d’avoir, dans un délai d’un mois de l’ordonnance, cessé d’émettre sur certaines fréquences et commencé à émettre sur les nouvelles fréquences : CE ord 27 mars 2003 « CSA »

Astreinte

On l’a vu, le juge des référés en matière de communication audiovisuelle a le pouvoir d’assortir, le cas échéant, ses injonctions d’une astreinte. Cette forme particulièrement efficace d’amende consiste à faire payer au contrevenant une somme tant qu’il ne satisfait pas à l’exécution de la décision du juge. Les astreintes sont décidées en fonction de la gravité des manquements à prévenir et éventuellement adaptées en fonction d’un calcul économique fait sur l’avantage financier que procure l’absence de respect de cette obligation. Il en résulte que les astreintes décidées peuvent être très dissuasives. Par exemple dans une décision de 1988, pour l’injonction de ne pas diffuser plus de 10 minutes 48 secondes de messages publicitaires pendant toute période d’une heure calculée à partir d’un moment quelconque, l’astreinte a été fixée à 16 000 francs par seconde de dépassement pour la société TF1 (CE 16 mars 1988 « CNCL c/ TF1 »)

Lorsque l’injonction assortie d’une astreinte n’est pas respectée par l’opérateur audiovisuel, le président de la section du contentieux du Conseil d'État peut procéder à la liquidation de celle-ci (CE Ord. 8 avril 1994 CSA c/ TF1). Ainsi, pour garantir l’efficacité du mécanisme, bien que le taux de l’astreinte soit provisoire, il importe que la menace se traduise un jour par une condamnation si les errements se perpétuent. En 1988, l’astreinte fixée à l’encontre de TF1 a été liquidée, en raison de nouveaux dépassements, par une ordonnance du 21 septembre 1988. Le montant versé par TF1 fût réduit à 48 000 francs en raison de caractère isolé des dépassements constatés.

Les dispositions de la loi de 1986 prévoyant le versement de l’astreinte au trésor public n’ayant pas été reprises par la loi de 1989, les astreintes sont désormais versées au compte d’affectation spécial du « soutien financier de l’industrie cinématographique et de l’industrie des programmes audiovisuels » (COSIP). Elles servent à financer des opérations relatives aux programmes à l’exclusion des œuvres cinématographiques.

Le mécanisme de fixation puis de liquidation de l’astreinte ne peut être paralysé par l’intervention d’une loi d’amnistie : la liquidation de l’astreinte imposée pour obtenir le respect d’une obligation légale ne constituant ni une sanction disciplinaire ni une sanction professionnelle.

Le contrôle de la légalité des programmes audiovisuels « extra-communautaire » diffusés en France

La question s’est posée de savoir quel était le droit applicable lorsqu’un programme d’origine étrangère était diffusé en France via une diffusion satellitaire ? L’affaire Al Manar a été révélatrice d’une lacune dans notre système juridique. Cette chaîne du Hezbollah libanais diffusait, en novembre 2003 le feuilleton Al Chatat, qui, en vingt-neuf épisodes, entendait raconter, à sa façon, les raisons « du complot juif » et leur mainmise sur le monde. Dans ce feuilleton « à la teneur antisémite d'une violence extrême », des juifs étaient mis en scène, par exemple, en train d’exécuter un enfant chrétien et de faire du pain azyme avec son sang. Le président du Conseil représentatif des institutions juives de France (CRIF) a saisi le CSA en décembre 2003, s’inquiétant de la réception de ces programmes sur notre territoire. Al Manar, qui fût tout d’abord diffusée par le biais de l’opérateur satellitaire tunisien Arabsat, l’a ensuite été par le biais de la société de droit français, Eutelsat, laquelle a mit contractuellement à disposition d’Arabsat une partie de sa capacité satellitaire. Toutefois, comme la chaîne n’avait conclu aucune convention, ni avec le CSA, ni avec aucune instance de régulation européenne, le CSA se trouvait paralysé, et ne pouvait donc sanctionner la chaîne Al Manar. En outre, il était dans l’impossibilité d’agir à l’égard de l’opérateur français Eutelsat qui ne diffusait pas lui-même ces programmes et n’avait aucun lien contractuel avec la société éditant la chaîne, mais seulement avec l’opérateur satellitaire Arabsat. L’instance de régulation ne pouvait donc ni engager une procédure de sanction à l’encontre d’une chaîne non conventionnée, ni sanctionner l’opérateur satellitaire par l’intermédiaire duquel un programme illégal était diffusé, ni même engager une procédure de « référé audiovisuel » devant le Conseil d'État. Pourtant, au sens du droit communautaire, et de la directive TVSF du 3 octobre 1989, la chaîne relevait de la compétence française, puisqu’elle était diffusée grâce à la capacité satellitaire d’une société de droit française.

Se trouvant ainsi désarmé, le CSA s’est tourné vers le Procureur de la République en 2004, afin que la chaîne soit condamnée pour diffusion sans conventionnement, et, surtout, pour la programmation d’un contenu illicite sur son antenne. Dans un contexte de lutte contre le terrorisme, après les tristes évènements du 11 septembre 2001, le CSA demanda au gouvernement de lui donner les moyens d’agir face aux chaînes islamiques non conventionnées émettant en France. Cela donna naissance à la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, modifiant ainsi l’état du droit de la communication audiovisuelle. Cette loi élargit la possibilité pour le CSA de saisir en « référé audiovisuel » le Conseil d'État. Cette saisine, en effet, peut désormais « avoir pour objet de faire cesser la diffusion, par un opérateur satellitaire, d’un service de télévision relevant de la compétence de la France dont les programmes portent atteinte à l’un au moins des principes mentionnés aux articles 1er, 3-1 ou 15 ». Une loi relative à la lutte contre le terrorisme du 23 janvier 2006 tentera ensuite de faciliter le contrôle du CSA sur les programmes satellitaires dangereux en lui permettant d’agir à l’encontre des chaînes problématiques, sans qu’il soit exigé l’existence d’une convention conclue avec elles.

Trois jours après l’adoption de cette loi, le CSA saisit en référé le Conseil d’Etat, lequel rendit une ordonnance de référé le 20 août 2004 constatant l’illégalité des programmes diffusés par la chaîne. Le juge des référés laissa cependant un délai à Al Manar, qui avait exprimé son souhait de se conventionner. Toutefois, en dépit d’une procédure de conventionnement engagée, de nouveaux manquements furent relevés sur la chaîne. Un simple avertissement fut alors adressé à la chaîne qui fut néanmoins conventionnée par le CSA le 19 novembre, en dépit de la diffusion de tels programmes. Cela n’arrêta, malheureusement toujours pas la diffusion de programmes incitant à la haine raciale. Récemment conventionnée, le CSA pu alors engager une procédure de sanction à l’encontre de la chaîne, tout en saisissant parallèlement, le Conseil d’Etat qui enjoint à la société Eutelsat de faire cesser la diffusion de la chaîne sous quarante-huit heures, sous astreinte de cinq milles euros par jour de retard. La société française Eutelsat n’eut alors plus diffusée la chaîne Al Manar.

En janvier 2006, après de nouveaux incidents entre le CSA et d’autres chaînes, le législateur supprima l’obligation de conventionnement des chaînes satellitaires extra-communautaires. Mais cette nouvelle disposition ne met cependant pas fin à tous les problèmes. L'interruption de la diffusion d'Al Manar en France n'empêchera pas pour autant la chaîne libanaise de solliciter une autorisation d'un autre Etat membre de l'Union européenne. Il lui suffirait, pour ce faire, de s'installer dans un autre Etat de l'Union et d'y demander l'autorisation d'émettre en application des dispositions de l'article 2 de la directive 3 octobre 1989 dite «télévision sans frontières». Si sa demande était accueillie, alors Al Manar pourrait être diffusée, en toute légalité, dans toute l'Union européenne. Il a déjà été jugé en 1996, qu’en application du principe de libre réception des services audiovisuels dans l'Union européenne, inscrit dans la directive «télévision sans frontières», un Etat membre ne saurait soumettre à autorisation la retransmission sur son territoire d'une chaîne déjà autorisée dans un autre État membre (CJCE 10 septembre 1996, Commission c/ Royaume de Belgique).

En tout état de cause, qu'elle soit ou non autorisée à être diffusée par un autre pays, l'interruption de la diffusion en France d'Al Manar via Eutelsat ne signifiera pas qu'elle cesse d'être visible. Al Manar est en effet accessible en Europe par d'autres satellites : le néerlandais Newskies, l'égyptien Nilesat et le tunisien Arabsat (dont la réception, sans le concours d'Eutelsat, est plus difficile mais néanmoins possible). Il suffira à l'avenir au téléspectateur qui le souhaite de s'équiper d'une parabole plus performante pour capter le signal émis par ces deux satellites, ou encore de visiter les sites internet échappant au contrôle du CSA.

Cette question fait donc aujourd’hui toujours débat, et notamment avec ces nouvelles chaînes de télévision pour les bébés (0 à 3 ans), dont l’objet est éminemment contestable en France mais qui pourraient tout de même être diffusées puisqu’il est impossible au CSA d’agir à l'encontre des opérateurs satellitaires ne relevant pas de la compétence de la France.

Bilan

La procédure du référé audiovisuel ne semble plus, aujourd’hui, correspondre aux attentes du Conseil supérieur de l'audiovisuel. En effet, après avoir été, à diverses reprises, utilisée dans les années 1980 et au début des années 1990, la procédure est ensuite tombée en désuétude. Selon le rapporteur de la Commission des Affaires Culturelles, Familiales et Sociales de l’Assemblée Nationale de 1986, cette procédure confère au président de la section du contentieux d’importants pouvoirs, faisant en quelque sorte de lui le « bras séculier » du régulateur. Cela n’est pourtant pas totalement vrai, puisque le juge des référés peut être amené à le contredire. Cette procédure a su passer outre les critiques qu’elle a rencontré lors de son adoption en 1986. Comme par exemple celle de juridictionaliser les procédures de « rappel à l’ordre » des services de radiotélévision, ou encore, celle de soumettre à l’appréciation d’un seul juge des questions délicates sur lesquelles les professionnels demeurent eux-mêmes partagés, sans oublier la critique qui visait à faire du référé audiovisuel la procédure bâtarde de faux référé administratif, donnant au juge de l’urgence des pouvoirs de juge de fond… Cependant, aujourd’hui encore, certaines subsistent. Certains considèrent en effet qu’il faudrait réformer cette institution. Le rôle qui fût confié au juge administratif à l’origine, se fondait sur la crainte de conférer un pouvoir de sanction trop important à une autorité non juridictionnelle. Cela paraît être remis en cause de nos jours. Compte tenu de l’élargissement de pouvoirs dont bénéficie le CSA depuis 1989, cette restriction semblerait avoir perdu de son intérêt. A l’opposé, d’autres s’accordent à dire que si on allait dans ce sens cela pourrait être un moyen pour réinstaurer une forme de censure étatique dans le domaine audiovisuel. La question fait donc encore débat aujourd’hui…

Voir aussi

• Trouver la notion "référé audiovisuel" dans l'internet juridique français

Notes et références