Exécution des décisions exécutoires (fr)

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Actes juridiques de l'administration > Acte administratif unilatéral

C'est au stade de l'exécution qu'apparaît le plus nettement l'idée de puissance public, qui est la spécificité de la règle administrative. Les décisions exécutoires produisent des effets de droit; elles modifient unilatéralement l'ordre juridique, conformément au privilège du préalable.

Mais se pose ensuite le problème de la non-exécution matérielle des décisions. Lorsque l'acte a pour effet de créer des droits à l'égard des tiers, il n'y a pas de difficulté; le particulier peut user de son droit et l'administration n'a pas à y mettre obstacle. La difficulté apparaît lorsque l'acte a pour conséquence de faire naître des obligations à la charge des particuliers. Que se passe-t-il s'il y a résistance? Quels sont les moyens juridiques dont dispose l'État, l'administration? La réponse est qu'il existe sur le plan juridique à la fois des moyens normaux et des moyens exceptionnels.

Les moyens normaux

La sanction pénale

L'exécution de leurs obligations par les particuliers peut se faire sous la menace de la sanction pénale. Le particulier exécute les obligations prévues dans l'acte administratif sous la menace d'une sanction, mais le refus d'exécuter n'est pas toujours sanctionné pénalement. On a vu l'exemple de la sanction, prévue à l'art. R 26 15° du Code pénal devenu art. 610-5° du nouveau Code pénal, à l'égard de ceux qui ont contrevenu aux décrets et arrêtés de police légalement formés ainsi qu'aux arrêtés publiés par l'autorité administrative. Cet article ne concerne pas tous les actes. On doit passer aux sanctions administratives.

Les sanctions administratives

On doit faire état d'un procédé qui est fort discuté en doctrine: la sanction administrative. Des lois de plus en plus nombreuses ont parfois autorisé l'autorité administrative à prendre à l'égard des administrés des mesures punitives. Ces mesures rappellent plus ou moins les sanctions: confiscation, retrait de carte professionnelle (Allegretto), fermeture d'établissement etc. Les sanctions administratives ont toujours existé aussi dans les rapports de l'administration avec ses agents: c'est la répression disciplinaire. Mais les sanctions administratives sont également apparues dans les rapports de l'administration avec les administrés, et cela depuis la IIe Guerre mondiale (Monpeurt).

On a pu observer alors un développement des sanctions administratives en matière de réglementation économique, d'organisation de la production, d'organisation de la répartition, de législation des prix et de réglementation de la concurrence. De même, les sanctions administratives ont été introduites en matière de circulation automobile (permis à points).

Un tel procédé peut certainement donner lieu à discussion puisqu'il a pour effet d'attribuer à l'administration un pouvoir de répression qui devrait appartenir au juge. On comprend donc que le droit jurisprudentiel se soit efforcé de la limiter. En droit positif, il est admis que les sanctions administratives n'existent que si elles sont expressément prévues par la loi, et le Conseil d'État fait prévaloir ici le principe d'une interprétation stricte. Conseil d'État 4 mars 1960 Lévy: RDP 1960 p. 1030.

La jurisprudence a défini le régime juridique de la sanction administrative. Celle-ci est analysée comme un acte administratif susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir et donc d'entraîner la responsabilité de l'administration. La sanction administrative est considérée comme indépendante de la sanction pénale. La chose jugée au pénal ne lie pas l'administration.

La jurisprudence exige pourtant que certaines règles, rappelant celles de droit pénal, soient respectées. Il en est ainsi pour le principe de la personnalité des peines ainsi que pour le principe des droits de la défense Conseil d'État 13 juillet 1967 Allegretto: p. 315.

Enfin, la jurisprudence s'est efforcée de dégager la notion même de sanction administrative. Pour cela, elle s'est référée à deux éléments:

• la nature du motif, à savoir qu'il y a sanction administrative lorsqu'une mesure a été motivée par un comportement fautif, et
• la gravité de la mesure lorsque la sanction administrative porte une atteinte grave aux libertés individuelles. Conseil d'État 12 juin 1959 Prat-Flottes: p. 361.

L'exécution par voie judiciaire

On s'est demandé s'il pouvait y avoir exécution par voie judiciaire, si l'administration pouvait recourir au juge civil pour obtenir un ordre d'exécution. La réponse reste assez incertaine. La matière des réquisitions de logement a donné pourtant à la jurisprudence l'occasion de préciser sa position. Il semble que celle-ci ait donné dans l'ensemble une réponse négative. L'action pénale est admise mais l'action civile n'est pas reconnue parce que ce serait contraire au principe de séparation des pouvoirs. Cour d'appel de Paris 27 mai 1948 Botton Farragi: Dalloz 1948 p. 413.

Il apparaît ainsi que dans certains cas, l'exécution des actes administratifs va se révéler très difficile. L'administration peut-elle alors recourir à l'exécution forcée?

Les moyens exceptionnels: l'exécution forcée

Il faut supposer qu'un acte administratif n'a pu être exécuté à l'aide des moyens normaux. Est-il possible de reconnaître à l'administration le droit d'user de la contrainte? On aperçoit aisément les considérations qui doivent inspirer une solution. Il faut assurément que les décisions administratives ne soient pas privées d'efficacité car c'est l'autorité même de la loi qui est en cause. On peut justifier ce recours à la force, qui s'harmonise bien avec une certaine conception du régime administratif, une certaine conception de la démocratie: force doit rester à la loi.

Pourtant, on admettra des procédés d'exécution forcée, on reconnaîtra à l'administration le droit de porter atteinte aux libertés individuelles et cette atteinte sera réalisée en dehors de l'intervention du juge. C'est dire aussi qu'on ne peut admettre un recours à la contrainte que s'il est canalisé par le droit.

La théorie de l'urgence a été dégagée par la jurisprudence dans un arrêt rendu conformément aux conclusions du commissaire du gouvernement Romieux. Tribunal des conflits 2 décembre 1902 Société immobilière de Saint-Just. C'est à partir de cette jurisprudence qu'a été précisée à la fois les cas d'exécution forcée et les conséquences de l'exécution forcée.

Les cas dans lesquels l'usage de la contrainte est admis

L'exécution forcée peut être prévue exceptionnellement par la loi

On cite l'exemple des réquisitions militaires de la loi du 3 juillet 1870, ou encore la mise en fourrière des véhicules (art. 25 du Code de la route).

L'exécution forcée est ensuite possible dans les cas d'urgence ou de nécessité absolue

"Quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge l'autorisation d'envoyer les pompiers." Romieux. Nous sommes en réalité en présence d'une application de la théorie des circonstances exceptionnelles, théorie qui permet aux autorités administratives de prendre régulièrement des mesures qui, en temps normal, seraient irrégulières. Le juge vérifiera l'existence de l'urgence comme, par exemple, dans l'arrêt du Tribunal des conflits 19 mai 1954 Office publicitaire de France: p. 703.

L'exécution forcée est possible lorsqu'il n'y a aucune voie de droit qui permette d'assurer l'exécution normale

Il faut entendre par là l'absence d'action pénale. Cet aspect avait été souligné dans l'affaire Société immobilière de Saint-Just. La loi du 1er juillet 1901, supprimant les congrégations, n'avait pas prévu de sanction à l'égard de celles qui manifesteraient des résistances.

La jurisprudence va plus loin: elle reconnaît la possibilité de l'exécution d'office lorsqu'il n'existe pas d'action judiciaire. Conseil d'État 12 mars 1909 Commune de Triconville: p. 275. L'arrêt du Conseil d'État 17 mars 1911 Abbé Bouchon: p. 341 exige qu'il n'y ait "aucune autre procédure" c'est-à-dire pas d'autre moyen.

Les conditions de l'exécution forcée

Prévu dans ces hypothèses très strictes, le recours à l'exécution forcée n'est possible que sous certaines conditions.

Il faut que l'emploi de la contrainte soit justifié par l'existence de prescriptions législatives qui doivent recevoir exécution

Le fondement de la théorie est essentiellement le respect du droit. L'emploi de la contrainte peut ainsi revêtir deux aspects. Tantôt, il s'agit d'assurer l'exécution d'un acte administratif pris en application d'une loi. Il y a alors exécution d'office (Société immobilière de Saint-Just). Tantôt, il n'y a aucun acte administratif à faire exécuter; l'administration utilise la contrainte uniquement pour assurer l'ordre public. C'est le cas dans l'affaire Sitter France. Il est alors préférable d'employer l'expression d'action d'office.

Il faut qu'il y ait résistance des particuliers à la loi

L'exécution forcée n'est possible qu'en présence d'une nécessité absolue. Le juge vérifie systématiquement qu'il y a de la part des administrés une mauvaise volonté caractéristique.

La mesure d'exécution forcée doit être conçue en fonction du but à atteindre

Elle peut sans doute porter atteinte aux libertés individuelles mais seulement dans la mesure où le respect de la loi l'exige. L'exécution forcée est possible, en matière de police par exemple, que si elle est indispensable au maintien de l'ordre public (principe de proportionnalité).

Les conséquences juridiques

L'utilisation irrégulière de l'exécution d'office entraîne des conséquences importantes. L'administration peut en effet y engager sa responsabilité. Il en est ainsi par exemple lorsque l'administration exécute une décision qui est considérée comme illégale. Conseil d'État 27 février 1903 Zimmermann: Sirey 1905 III p. 17.

Il en est ainsi également lorsqu'il y a eu emploi de l'exécution forcée en dehors des limites définies par le droit. Par ailleurs, nous savons que l'emploi grossièrement illégal, manifestement illégal, de la contrainte, peut constituer une voie de fait, à condition qu'il y ait aussi une atteinte aux libertés individuelles. Conseil d'État 30 juillet 1949 Dame Depalle: Dalloz 1950 p. 109.