Service public social (fr)

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France > Droit public > Droit administratif > Droit administratif général > Service public 
Encadrement juridique de l'administration > Champ d'application du droit administratif >
Détermination des compétences administrative et judiciaire > Compétence du juge administratif à l'égard des activités administratives > 
Le principe de la compétence du juge administratif à l'égard des activités de gestion publique > État actuel du critère de compétence > Dégradation de la notion de service public comme critère de compétence du juge administratif

On entend par « services publics sociaux » ceux qui se traduisent par des prestations d'ordre social et qui se donnent pour tâche de défendre, de protéger certains administrés défavorisés par leur conditions sociale.

Les services publics sociaux ont toujours existé, notamment en France. C'est par exemple, l'Assistance publique au Moyen-âge. Mais ces services traditionnels étaient organisés selon des procédés administratifs relevant du droit administratif. Or depuis 1918, on a vu se dessiner une évolution très remarquable. Les services publics sociaux sont devenus de plus en plus nombreux et ont été organisés le plus souvent selon des modalités empruntées au droit privé. On aperçoit en effet une utilisation des procédés de droit privé et une intervention d'organismes à caractère privé dans la gestion des services. C'est ainsi qu'ont été organisées les assurances sociales, les allocations familiales et, plus récemment, la sécurité sociale. Là encore, se pose le problème de la dualité entre droit privé et droit public. Sur ce point, la jurisprudence va devoir prendre position.

Analyse de la jurisprudence

C'est dans le domaine de la responsabilité que la jurisprudence est d'abord intervenue.

La responsabilité des services publics sociaux

La jurisprudence a transposé la notion qui avait été dégagée en matière de SPIC. Elle a recherché si le comportement de l'administration, source de dommage, se différenciait de celui d'une entreprise privée analogue.

Le principe en matière de responsabilité des services publics sociaux a été posé dans l'affaire dite « des colonies de vacances ». Il s'agissait dans cette affaire du dommage subi par un enfant confié à une colonie de vacance organisée par une personne publique. Le Tribunal des conflits a retenu la compétence judiciaire en se fondant très nettement sur la notion de gestion privée. Il considère que le but d'intérêt général social que visent l'État et les collectivités administratives en organisant des colonies de vacances imprime à ces organisations le caractère d'un service public. Mais il ajoute que cette organisation ne présente en l'espèce, en ce qui concerne les rapports entre ses bénéficiaires et l'administration, aucune particularité de nature à la justifier, à la distinguer juridiquement des organisations similaires relevant des institutions de droit privé. Nous retrouvons l'idée formulée dans l'affaire du bac d'Eloka.

L'arrêt Naliato a toutefois donné lieu à des interprétations divergentes. Certains ont cru que le Tribunal des conflits avait affirmé une notion de service public social qui relèverait tout entière de la compétence judiciaire. En réalité, la jurisprudence a reconnu seulement que certains services publics sociaux, comme les colonies de vacances, pouvaient donner lieu à gestion publique et entraîner la compétence du juge administratif.

Dans l'arrêt Commune d'Arcueil, la compétence administrative est établie dans les termes suivants :

« le patronage dont il s'agit a été créé par la ville dans un but d'intérêt social afin d'aider les familles à la garde de leurs enfants, est ouvert gratuitement à tous les enfants d'âge scolaire et il est placé sous la direction et sous l'autorité du maire ; (…) il ne fonctionne pas dans des conditions analogues à celles des organismes similaires relevant du droit privé ».

Le statut du personnel des services publics sociaux

C'est encore en fonction de l'opposition gestion publique - gestion privée qu'a été définie la compétence pour les litiges touchant le personnel. Dans l'arrêt Berry, le Tribunal des conflits retient la compétence judiciaire en relevant que les rapports du service avec son personnel sont analogues à ceux d'une entreprise privée. Par contre, si ces rapports se présentent comme des rapports de droit public, c'est la compétence administrative qui sera affirmée.

Les actes des services publics sociaux

En matière de décision administrative unilatérale, l'opposition entre gestion publique et gestion privée a pris une physionomie originale dans l'arrêt de principe El Hamidia. Statuant sur un arrêté individuel, par lequel un préfet avait prononcé l'affiliation d'office d'une société au régime des allocations familiales (cotisations), le Conseil d'État s'est prononcé pour la compétence judiciaire. La compétence administrative semblait cependant devoir découler de la qualité même de l'auteur de l'acte et du caractère d'autorité qui imprégnait la décision. Or malgré cela, le commissaire du gouvernement a déféré la compétence judiciaire en se fondant à la fois sur des raisons pratiques tendant à simplifier les règles de compétence, mais aussi sur des raisons théoriques : il lui est apparu que les rapports existant entre les services sociaux et les usagers devaient être des rapports de droit privé parce qu'il s'agissait d'une obligation de mutualité et de solidarité professionnelle. Le Conseil d'État a suivi son commissaire du gouvernement :

« que si ces caisses assurent la gestion d'un service public, leurs rapports avec les employeurs qui relèvent d'elles et avec les bénéficiaires des prestations familiales sont des rapports de droit privé ; que, par suite, le litige qui s'élève entre une des Caisses et un employeur, et qui est afférent à l'obligation où se trouverait ledit employeur de s'affilier à l'organisme dont s'agit, ressortit à la compétence de l'autorité judiciaire ».

Cette solution vaut pour les actes unilatéraux individuels et non généraux. Pour les actes généraux, la compétence sera administrative.

Depuis, l'idée a été reprise selon des modalités différentes dans une jurisprudence intéressant la situation juridique des dockers et l'indemnité de garantie qui leur est due lorsqu'ils n'ont pas pu être embauchés. On avait soumis au Conseil d'État la décision de retrait de sa carte d'ouvrier docker professionnel au sieur Allegretto, décision de retrait prise par l'administration d'un port, c'est-à-dire d'une personne publique. S'agissait-il d'un rapport de droit public ou de droit privé ? S'agissant d'une décision individuelle comme dans l'affaire El Hamidia, on pourrait penser que la compétence serait judiciaire, puisque les rapports entre service et bénéficiaire faisaient partie du droit privé. Cependant, le commissaire du gouvernement, Galabert, a, à cet égard, beaucoup critiqué la jurisprudence El Hamidia. Il s'est employé à démontrer que la décision pourrait être considérée comme détachable des rapports de droit privé car il était surtout relatif au service public de l'organisation professionnelle des dockers. Galabert a même spécifié qu'il s'agissait au fond d'un acte de puissance publique. Le Conseil d'État s'est prononcé pour la compétence du juge administratif :

« les décisions d'attribution et de retrait de la carte de docker professionnel, lesquelles sont prises par les autorités administratives du port dans le cadre de leur mission de service public administratif, constituent des décisions administratives, dont le contentieux relève des juridictions de l'ordre administratif »

On a donc deux jurisprudences contradictoires. On serait plutôt tenté d'adopter la solution Allegretto.

Analyse de la jurisprudence

Quel est en définitive le critère qui est appliqué par ces décisions jurisprudentielles ? On retrouve le critère de gestion publique, déjà utilité pour les SPIC. Mais l'opposition entre gestion publique et gestion privée prend un aspect particulier lorsqu'il s'agit d'actes unilatéraux individuels. La jurisprudence a retenu l'idée de rapports de droit privé dans la jurisprudence El Hamidia pour caractériser les relations qui existent entre le service et ses bénéficiaires et pour conclure à la compétence judiciaire. On est ainsi conduit à admettre que certains actes émanant d'autorités administratives, empreints de puissance publique, doivent cependant être considérés comme des actes non administratifs.

Toutefois, cette jurisprudence a des limites. Dans l'arrêt El Hamidia, déjà, le Conseil d'État en a exclu les actes réglementaires et, par ailleurs, la jurisprudence Allegretto semble bien en avoir exclu les actes individuels. On ne connaît pas la portée de cette jurisprudence.

Voir aussi

• Trouver la notion service public social sociaux dans l'internet juridique français