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France > Droit administratif > Commerce juridique administratif > Actes juridiques de l'administration

Parmi les actes juridiques accomplis par l'administration, la distinction traditionnelle sépare les actes unilatéraux des actes contractuels.

Si les actes administratifs unilatéraux, souvent considérés comme l'élément carractéristique et irréductible de l'action administrative, recouvrent la grande majorité des actes pris par la personne publique (État, établissements publics, ou encore collectivités territoriales), les contrats administratifs demeurent un moyen particulièrement efficace aux fins de réalisation de diverses actions publiques, dans des domaines aussi variés que la gestion d'un service public, l'exécution d'une décision unilatérale, voire l'exercice partiel ou complet d'une compétence publique (à l'extrème "régalienne").

On peut s'étonner d'une telle dichotomie : après tout, pourquoi l'administration, qui dispose du privilège de prendre, en de multiples occasions et pour des motifs variables, une décision exécutoire, recourt-elle à une procédure exigeant un accord de volonté ? Cette question, sur laquelle la doctrine ne devra certainement jamais trancher, peut trouver réponse en observant la pratique administrative : il apparaît en effet que l'administration, pour parvenir à ses fins, doit conclure des contrats. Il en est ainsi lorsqu'elle entend acquérir des biens ou obtenir des services, effectuer des travaux ou encore organiser et faire fonctionner certains services publics. En outre, l'utilisation du procédé contractuel, se justifie pleinement au regard du régime politique des sociétés développées : la conclusion de contrats impliquant le respect de la liberté du co-contractant d'une part de contracter ou non avec l'administration, d'autre part de contracter selon certaines conditions a priori pleinement acceptées. Le contrat symbolise d'une certaine manière la faculté de collaboration de l'administration avec les personnes privées, notamment dans la gestion des services publics.

Poussant plus avant la théorie du contrat, une partie de la doctrine administrative française estime que le procédé de l'acte unilatéral ne devrait être reconnu à l'administration qu'exceptionnellement, dans les cas où apparaît une insuffisance de la technique contractuelle ou une carrence de l'initiative privée. Cependant, une telle approche implique que l'initiative privée soit d'une part : suffisemment développée pour répondre aux besoins de toute la population en matière de services au public, d'autre part : en situation de concurrence afin d'éviter qu'au monopole de la personne publique soit substitué un monopole privé, enfin : disponible lorsque la personne publique doit faire face à des situations d'urgence (ce qui implique la prise d'actes de réquisition, donc par nature anti-contractuels).

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Les contrats passés par l'administration : des actes marqués par une grande variétés

Les contrats administratifs tiennent leur grande variété de la variété des situations pour lesquelles ils sont urilisés elle-même ; à grands traits, l'on dénombre :

• les marchés publics ; ils sont de trois types : achat de fournitures, prestation d'un service, réalisation de travaux. Une quatrième catégorie peut éventuellement distinguer les marchés de prestations intellectuelles, à considérer qu'ils soient effectivement distincts des marchés de service. Ces contrats, dont la préparation, la passation et l'exécution sont réglementés par le Code des Marchés Publics 2006, consistent à confier à titre onéreux à une personne privée (dans la plupart des cas, une entreprise), l'exécution des prestations faisant l'objet dudit marché. Matériellement, le contrat est de prime abord constitué par un cahier des charges fixant la nature des prestations demandées par la personne publique. Il doit, dans la plupart des cas, mentionner une estimation du prix. D'autres pièces évoluent autour du cahier des charges, telles que les Cahiers des clauses administratives ou techniques, les bordereaux de prix, etc.
• les contrats de louage de services ; ils permettent à l'administration de s'assurer le concours d'agents, temporaires ou spécialisés;
• la concession de service public, plus généralement dénommée "délégation de service public" est un contrat permettant à l'administration de confier à une personne privée la gestion d'un service public (ex: transport scolaire, restaurants universitaires); Le critère de la rémunération du co-contractant permet par ailleurs de distinguer ce type de contrat des marchés publics précédemment évoqués. Les délégations de service public sont régies par diverses dispositions codifiées aux articles L 1411-1 et suivants et R 1411 et-1 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales. Une abondante jurisprudence est également venue en définir les contours, comme dans d'autres domaines du droit récent de la commande publique.
• les contrats d'emprunt public par lesquels une personne privée prête des capitaux aux personnes publiques.

Le droit applicable aux contrats administratifs : une autonomie toute relative

S'agissant des sources du droit administratif contractuel, les règles qui régissent les contrats administratifs sont surtout des règles jurisprudentielles. Sans doute existe-t-il des textes, mais ils concernent surtout les questions de procédure de conclusion des contrats. Pour le reste, on peut dire que c'est le juge administratif qui a dégagé les principes théoriques qui dominent la matière. Le droit communautaire est également une source importante en ce qui concerne le droit des contrats de commande publique.

S'agissant des règles de fond, elles présentent par rapport au droit privé une réelle autonomie. Cette dernière repose sur l'idée que le contrat administratif est bâti sur l'inégalité des intérêts en présence, contrairement au droit privé. Alors que la théorie des contrats privés est conçue en fonction des intérêts des parties, celle des contrats administratifs est fondée sur une certaine inégalité qui tient au fait que l'un des cocontractants représente l'intérêt de la collectivité. Le contrat administratif est conçu en effet en raison de l'exigence du service public et des exigences de l'intérêt public.

Cette autonomie semble toutefois moins déterminante qu'on ne le dit en général. Notamment, la clause exorbitante du droit commun, qui caractérise le contrat administratif, tend à être avalisée comme la clause simplement inhabituelle mais non pas comme la clause impossible en droit privé. De même, dans la formation du contrat, la jurisprudence administrative prend constamment en considération l'élément accord de volonté en sanctionnant notamment, comme en droit privé, les vices du consentement.

S'agissant des effets juridiques des contrats administratifs, la jurisprudence administrative a, certes, élaboré des théories qui paraissent en désaccord avec les conceptions de droit privé, mais, à l'occasion des ses constructions jurisprudentielles, le juge administratif a toujours considéré avec beaucoup d'attention les solutions du droit privé avant de déterminer la portée de l'adaptation qu'il peut être amenée à réaliser en ce domaine. Le juge administratif fait souvent appel, pour justifier ses solutions, à la commune intention des parties, comme en droit privé.

Si autonomie il y a, elle trouve son fondement sur une certaine inégalité entre les intérêts que représentent les parties. L'administration, elle, a le devoir d'assurer l'exercice des compétences dévolues à certaines entités publiques, par l'exercice du service public; l'inégalité sera donc souvent en sa faveur. Mais on ne doit pas oublier que, parfois, le régime des contrats administratif se présentera comme un régime de faveur pour le cocontractant de l'administration. Il s'agit en réalité d'une inégalité complexe qui repose sur une différence fondamentale entre les intérêts en présence, mais d'une inégalité qui n'exclut pas une collaboration entre l'administration et son cocontractant à une même tâche d'intérêt public.

Liens externes

• Trouver la notion "Contrat administratif" dans l'internet juridique français