Version du 11 juillet 2006 à 08:30

France > Droit administratif > Portée du principe de légalité 
> Limites du principe de légalité en droit administratif

Nous rencontrons ici une théorie jurisprudentielle qui peut paraître au premier abord difficile à concilier avec le principe de la légalité. D'après la théorie des circonstances exceptionnelles, il appartient au juge de décider que certaines décisions administratives entachées d'illégalité demeurent cependant légales en raison des circonstances exceptionnelles dans lesquelles elles ont été édictées. On considère que lorsqu'une menace grave risque de troubler l'ordre public ou d'entraver le fonctionnement des services publics, il convient d'écarter le principe strict de la légalité et d'admettre dans certaines conditions la régularité des mesures en cause. On ira même jusqu'à dire que l'existence de circonstances exceptionnelles peut faire apparaître l'existence d'une légalité d'exception.

L'étude de la jurisprudence

La jurisprudence a depuis longtemps utilisé la notion de circonstances exceptionnelles pour définir les limites des pouvoirs de l'administration.

Dans une jurisprudence classique, le Conseil d'État a fait appel aux circonstances exceptionnelles pour reconnaître la légalité de certaines interventions des collectivités locales en matière économique, interventions économiques en principe interdites en vertu du principe de liberté du commerce et de l'industrie

Il a ainsi décidé que les communes pouvaient instituer des services publics industriels et commerciaux (SPIC) sans méconnaître le principe de la liberté du commerce et de l'industrie « les conseils municipaux peuvent, dans des circonstances exceptionnelles, intervenir, pour procurer des soins médicaux aux habitants qui en sont privés^[1] ». Dans un petit village corse peu accessible, la commune avait payé un médecin. « les conseils municipaux ne peuvent ériger des entreprises de cette nature en services publics communaux que si, en raison de circonstances particulières de temps ou de lieu, un intérêt public justifie leur intervention en cette matière^[2] ». La ville de Nevers avait créé une épicerie pour cause de ruralisation.

C'est surtout à l'occasion des deux guerres mondiales que la notion de circonstances exceptionnelles a été utilisée

La circonstance de guerre est certainement le type le plus achevé de la circonstance exceptionnelle susceptible de justifier une extension des pouvoirs des autorités administratives. La notion a été utilisée ainsi dans un arrêt du Conseil d'État^[3] où il a reconnu que le commandant de la place d'Annecy avait pu légalement prononcer la fermeture d'un débit de boisson pendant la durée des hostilités, bien que la loi du 6 août 1914 sur l'état de siège, ne visait que les réunions.

Aussi célèbre est l'arrêt du Conseil d'État du 28 février 1919 Dames Dol et Laurent. Dans cette affaire, le Conseil d'État a reconnu la régularité des mesures de police, à savoir l'interdiction de servir à boire à des filles publiques et l'interdiction de racoler. Les dames Dol et Laurent attaquent la décision en disant qu'elle porte atteinte à la liberté d'aller et venir. Le Conseil d'État admet cette limitation des libertés en spécifiant qu'« il appartient au juge, sous le contrôle duquel s'exercent ces pouvoirs de police, de tenir compte, dans son appréciation, des nécessités provenant de l'état de guerre, selon les circonstances de temps et de lieu, la catégorie des individus visés et la nature des périls qu'il importe de prévenir ».

C'est cette même idée que nous retrouvons dans l'arrêt Heyriès du 28 juin 1918. Dans cette affaire, un décret du 10 septembre 1914 a pu suspendre l'application des disposition de la loi du 22 avril 1905, relative à la communication des dossiers, « à raison des conditions dans lesquelles s'exerçaient, en fait, à cette époque, les pouvoirs publics »^[4].

La jurisprudence a transposé la notion de circonstances exceptionnelles en cas de "crise générale grave"

La théorie a été appliquée en temps de paix à l'occasion de périodes troublées ou de crises sérieuses. Dans l'arrêt Jarrigion^[5], un administrateur représentant le personnel au Conseil d'administration de la SNCF avait été révoqué pour avoir incité à la grève en novembre 1938.

La jurisprudence a vu également des circonstances exceptionnelles dans les événements d'août 1944^[6].

Plus tard encore, le Conseil d'État a fait état de la théorie des circonstances exceptionnelles à l'occasion d'une décision du ministère de l'éducation nationale, prise à la suite des événements de mai et juin 1968. Les autres pays n'ont pas voulu admettre l'équivalence des diplômes. Le Conseil d'État a estimé qu'il n'y a pas eu de circonstance exceptionnelle, peut-être parce qu'il n'y a pas eu mort d'homme^[7].

La construction jurisprudentielle

On voit se dessiner les contours d'une théorie. L'existence de circonstances exceptionnelles est de nature à justifier des mesures qui seraient, dans des circonstances normales, considérées comme illégales. Nous sommes en présence d'une théorie essentiellement jurisprudentielle. Sans doute, arrive-t-il que des lois retiennent l'idée de circonstance exceptionnelle. Il existe ainsi en France une législation sur l'état de siège (loi du 9 août 1849). De même, il existe une législation sur l'état d'urgence, législation qui a été mise au point à la suite de la situation créée en Algérie; cette législation augmente les pouvoirs des préfets et donne compétence à la justice militaire. C'est la loi du 3 avril 1955, qui a été appliquée en Nouvelle Calédonie^[8]. Il y a aussi l'article 16 de la Constitution de 1958.

Il existe des textes, mais qui obéissent à des conditions particulières, alors que la théorie jurisprudentielle est générale. La théorie jurisprudentielle présente deux aspects.

Elle entraîne une adaptation de la légalité

La théorie des circonstances exceptionnelles a pour effet immédiat de reconnaître à l'administration la faculté de se soustraire à l'obligation de légalité strictement entendue. Elle peut en effet méconnaître la légalité aussi bien formelle que matérielle.

Sur le plan de la légalité formelle

Sur le plan de la légalité formelle (règles de compétence et règles de forme), la jurisprudence reconnaît que l'administration peut méconnaître les règles de compétence. Dans l'affaire Laugier^[9], le ministre de la guerre avait décidé par une circulaire de révoquer d'office tous les officiers de carrière qui n'appartenaient pas aux forces armées du gouvernement provisoire de la République. Pour ce faire, il fallait une loi. Le Conseil d'État a pourtant reconnu la régularité de la mesure en invoquant les circonstances exceptionnelles de la Libération.

Même solution en matière de vice de forme (Heyriès) : si les formalités ne sont pas respectées, cela n'entraîne pas nécessairement l'annulation de l'acte^[10].

Sur le plan de la légalité matérielle

La théorie entraîne aussi et surtout des conséquences sur le plan de la légalité matérielle (objet de l'acte, motifs de l'acte et but de l'acte). Ainsi, des mesures qui seraient illégales dans leur objet, peuvent être justifiées. Il en est ainsi des mesures de police restreignant les libertés (Dames Dol et Laurent). Dans l'affaire Heyriès, Il a été décidé que le gouvernement pouvait même suspendre l'application d'une loi. Dans l'arrêt Lecoq, le maire de la commune avait pu prescrire la perception d'une taxe.

Il convient d'insister sur un aspect plus subtil

Les circonstances exceptionnelles interviennent parfois jusque dans la qualification juridique d'une mesure. C'est ainsi qu'une mesure qui constitue, par exemple, une voie de fait, peut perdre son caractère de voie de fait en raison des circonstances exceptionnelles qui l'ont entourées et redevenir un acte administratif régulier, relevant par conséquent du juge administratif (c'est le seul moyen d'éviter la voie de fait)^[11]. Même chose s'agissant de la théorie de l'inexistence.

L'adaptation de la légalité est effectuée par le juge

L'extension de pouvoir que réalise la théorie des circonstances exceptionnelles ne se fait pas en dehors du droit, mais sous le contrôle du juge. C'est en cela qu'il n'y a pas abandon de la légalité.

Le juge recherche d'abord et vérifie s'il y a bien dans une espèce donnée circonstances exceptionnelles

De ceci découle le problème de la définition de la circonstance exceptionnelle. Sans doute la notion de circonstance exceptionnelle reste-t-elle dominée par des questions de fait et il est donc difficile d'en dégager les caractéristiques juridiques. On peut pourtant dégager au moins trois idées essentielles.

1- Il n'y a circonstances exceptionnelles que s'il y a situation anormale, c'est-à-dire situation telle que l'application intégrale du droit positif normal ne puisse être raisonnablement envisagée par l'opinion commune. La jurisprudence montre qu'il peut s'agir de situations très diverses: guerre, libération du territoire, destruction d'une ville bombardée, grèves, troubles coloniaux^[12].

2- Il faut ensuite qu'un intérêt général justifie l'action de l'administration. Ce peut être le fonctionnement des services publics (Heyriès) ou le maintien de l'ordre public (Delmotte et San Martin).

3- Il faut enfin que l'administration ait été contrainte de recourir à une procédure anormale. Il n'y a pas circonstance exceptionnelle si l'administration pouvait agir en restant dans le cadre de la légalité^[13].

Le juge peut fixer une limite aux pouvoirs dont peut disposer l'administration

Les circonstances exceptionnelles justifient une extension de pouvoir mais non toute extension de pouvoir. Le Conseil d'État recherche dans la réalité si les pouvoirs que s'est attribués l'administration étaient nécessaires et adaptés à la mission qui lui incombait. Ces pouvoirs exceptionnels sont définis par le juge en fonction du but à atteindre. Ce sont donc des pouvoirs soumis au droit. Les pouvoirs de l'administration en cas de circonstances exceptionnelles « sont des pouvoirs liés par le juge » (de Laubadère).

Le Conseil d'État, pour apprécier ces pouvoirs, tient compte à la fois du caractère de la situation et du but à atteindre. Un exemple caractéristique est fourni par le célèbre arrêt Canal du Conseil d'État du 19 octobre 1962. La loi du 13 avril 1962, adoptée par voie de référendum, avait autorisé le Président de la République à arrêter par voie d'ordonnance toutes mesure législatives ou réglementaires relatives aux déclarations gouvernementales du 19 mars 1962 au sujet de l'Algérie. Sur ces bases, une ordonnance du 1^er juin 1962 avait institué une Cour militaire de justice, juridiction d'exception dont les décisions échappaient à tout recours. Les requérants estimaient que cette création était illégale comme méconnaissant les principe du droit pénal (droits de la défense). Le Conseil d'État a répondu que la loi du 13 janvier 1962 avait conféré de larges pouvoirs au Président de la République en vue d'appliquer les déclarations de 1962. Le Président de la République pouvait ainsi instituer une juridiction spéciale, mais la loi ne l'autorisait pas à porter atteinte aux principes généraux du droit pénal. La création d'une telle juridiction apparaissait donc comme irrégulière.

On pouvait faire état des circonstances de l'époque. Le Conseil d'État a jugé que les circonstances de l'époque ne justifiaient pas une irrégularité aussi grave et que le but recherché n'exigeait pas la mise en uvre de tels pouvoirs^[14]. Dans cette affaire, le Conseil d'État a jugé qu'il n'y avait pas circonstances exceptionnelles.

Enfin, la jurisprudence insiste sur la limitation des pouvoirs d'exception dans le temps

Elle a précisé en effet que la limitation des pouvoirs exceptionnels devait être consacrée en ce sens que l'administration ne pouvait bénéficier de pouvoirs exceptionnels que pendant la durée des circonstances exceptionnelles^[15].

La conception de la jurisprudence

La théorie des circonstances exceptionnelles est parfois considérée comme une exception à la légalité. L'administration, l'État, méconnaît les règles qui s'imposent à elle et son attitude n'entraîne aucune censure juridique. N'y a-t-il pas échec du principe de la légalité? Plusieurs attitudes sont concevables devant ce problème.

On peut refuser l'état d'exception

Le problème se pose ainsi: devant l'état d'exception, qui suppose qu'un danger considérable et imminent menace l'État, celui-ci doit-il, pour assurer sa sauvegarde, méconnaître les lois qui régissent son fonctionnement? Autrement dit, l'état d'exception autorise-t-il les autorités politiques à méconnaître les règles constitutionnelles ? À cette question, la doctrine anglo-saxonne refuse généralement de répondre affirmativement. Elle préfère maintenir au premier plan le principe de la démocratie et le principe de l'État de droit. Sans doute ne va-t-elle jamais jusqu'à prétendre que l'État doit périr plutôt que de méconnaître le droit qui le régit, mais elle estime que seules des considérations politiques peuvent rendre excusables la méconnaissance du droit par les autorités gouvernementales en période de crise, et que les mesures d'exception, si elles peuvent être absoutes politiquement, restent cependant irrégulières.

Cour suprême des États-Unis Exparte Milligan 1866. À la suite de troubles dus à la guerre de sécession, le Président Lincoln avait dû prendre des mesures nécessaires à la sauvegarde de l'État. La Cour condamne la théorie de l'état d'exception : « La Constitution des États-Unis d'Amérique du Nord et la loi, pour les dirigeants comme pour le peuple, en temps de guerre comme en temps de paix, une autre doctrine conduirait directement à l'anarchie ou au despotisme, la théorie de la nécessité, sur laquelle elle est fondée, est inexacte ».

Cette formule a été reprise pour le Watergate. La jurisprudence américaine a affirmé constamment sa doctrine, notamment à propos des mesures prises par le président Truman lors de la grande crise des aciéries en 1952. Même solution dans la jurisprudence anglaise: Chambre des Lords 1^er mai 1914.

L'admission de la théorie de l'état de nécessité

Une conception diamétralement opposée peut être soutenue, conception faisant appel à l'état de nécessité. On estime alors que certaines situations de fait entraînent par elles-mêmes disparition de l'ordre juridique normal et justifient tout acte qui a été accompli sous l'empire de l'état de nécessité. L'homme, conduit par un état de nécessité, peut user de moyens légalement interdits pour sauver sa propre existence (légitime défense). De même, l'État peut méconnaître les règles légales, qui s'imposent à lui, s'il se trouve dans des situations exceptionnelles. Cette théorie a longtemps été défendue par les juristes allemands (Notstaatsrecht) : « nécessité fait loi ». Cette théorie a fait l'objet d'une application en Suisse par la jurisprudence Milloui intervenue au sujet de la concentration de pouvoir qui avait été réalisée en Suisse durant la Première Guerre mondiale par l'Assemblée fédérale.

La position de la jurisprudence française

La position de la jurisprudence française rejette ces deux conceptions en les dépassant. La conception retenue par le juge administratif paraît plus satisfaisante. D'après elle, les circonstances exceptionnelles n'entraînent pas un abandon, même provisoire de la légalité, mais plus exactement une adaptation de la légalité. Le fondement profond de la théorie réside dans le devoir des autorités administratives d'assurer en toutes circonstances le fonctionnement des services publics. On estime alors que la légalité des périodes exceptionnelles ne peut être la même que celle qui régi les périodes normales et que les pouvoirs définis pour une période normale ne peuvent être ceux qui sont exigés pour une période d'exception.

Il se peut que les textes aient prévu des pouvoirs exceptionnels. Il en est ainsi pour l'état de siège, l'état d'urgence ou l'article 16 de la Constitution, mais même ces textes restent trop limités et se révèlent inadaptés à la variété des situations modernes. C'est donc à la jurisprudence qu'il appartient de définir la légalité d'exception et de contrôler les pouvoirs d'exception. On est en présence d'une source jurisprudentielle de la légalité. La théorie des circonstances exceptionnelles ne traduit pas un abandon de la légalité, mais une adaptation par le juge du concept de légalité en période exceptionnelle.

On pourrait se demander si, dans la démarche qu'il accomplit, le juge administratif reste bien un juge de la stricte légalité. L'appréciation de la situation exceptionnelle et des pouvoirs exceptionnels ne conduit-elle pas le juge à apprécier l'opportunité? Nous avons vu que le droit restait toujours présent et qu'il s'agissait en plus d'un droit jurisprudentiel. Disons que la théorie des circonstances exceptionnelles n'entraîne pas une exception véritable au principe de légalité, mais plutôt un complément du principe.

Notes et références