Version du 22 avril 2006 à 07:33

France > Droit privé

Une loi de validation est une loi tendant à valider rétroactivement un acte administratif reconnu illégal par un juge ou susceptible de l'être.

L'adoption de lois rétroactives s'est multipliée. Cette pratique permet de faire disparaître une solution juridique qui ne plaît pas. Une loi devant rester générale et abstraite, elle ne saurait modifier la solution d'un litige en cours sans porter atteinte au droit à un procès équitable et au principe de séparation des pouvoirs (du fait que le Parlement tranche un litige et du fait que ce litige relève ne relève pas nécessairement du domaine de la loi).

La loi de validation peut, si elle est trop attentatoire aux droits et libertés fondamentaux, être censurée par le Conseil constitutionnel ou voir son application écartée par les juges.

Les critères de la censure des lois de validation posés par le Conseil constitutionnel

Lors de son adoption, la loi de validation peut être déférée au Conseil constitutionnel. Celui-ci a malheureusement eu l'occasion d'élaborer une jurisprudence détaillée et soumet la loi de validation à certaines conditions. Le Conseil constitutionnel récapitule ainsi les conditions de validité d'une loi de validation^[1] :

« Si le législateur, comme lui seul est habilité à le faire, a la faculté de valider un acte dont une juridiction est saisie ou susceptible de l'être, afin de prévenir les difficultés qui pourraient naître de sa censure, c'est aux conditions (cumulatives) suivantes :

1. Respect des décisions de justice passées en force de chose jugée (n° 80-119 DC du 22 juillet 1980, Rec. p. 46) ;
2. Respect du principe de non-rétroactivité des peines et sanctions plus sévères, ainsi que de son corollaire qui interdit de faire renaître des prescriptions légalement acquises (n° 88-250 DC du 29 décembre 1988, Rec. p. 267, cons. 2 à 6) ;
3. Caractère non inconstitutionnel de l'acte validé, sauf à ce que le motif de la validation soit lui-même de rang constitutionnel (n° 97-390 DC du 19 novembre 1997, Rec. p. 254, cons. 3, AJDA 1997, p. 963) ;
4. Définition stricte de la portée de la validation, puisque celle-ci détermine l'exercice du contrôle de la juridiction saisie : la validation doit être « ciblée » et non purger l'acte en cause de toutes ses illégalités possibles, surtout lorsqu'est proche la décision du juge compétent en dernier ressort pour se prononcer sur cet acte (n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, cons. 62 à 65) ;
5. But d'intérêt général suffisant (n° 96-375 DC du 9 avril 1996, Rec. p. 60, cons. 6 à 11 ; n° 97-393 DC du 18 décembre 1997, Rec. p. 320, cons. 47 à 52, AJDA 1998 p. 127, § 8 ; n° 98-404 DC du 18 décembre 1998, cons. 2 à 7, Rec. p. 315 ; n° 99-425 DC du 29 décembre 1999, cons. 7 à 18, Rec. p. 168) qui, en particulier, ne saurait se réduire à un enjeu financier limité (n° 95-369 DC du 28 décembre 1995, Rec. p. 257, cons. 33 à 35) ».

Les critères de la non application des lois de validation posés par la Cour de cassation

Si une loi de validation n'est pas soumise au Conseil constitutionnel, elle aura vocation à influer sur les litiges en cours, ce qui pourra amener le juge à en écarter l'application.

La Cour de cassation, appelée à trancher sur des demandes qui auraient été rejetées en application d'une loi de validation, a dû mettre en balance la volonté du législateur, d'une part, et le droit à un procès équitable garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, telle qu'interprétée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).

Dans l'arrêt CEDH 28 octobre 1999 Zielinski, Pradal et Gonzalez et autres c/ France, celle-ci avait condamné la France en estimant que

« La Cour réaffirme que si, en principe, le pouvoir législatif n’est pas empêché de réglementer en matière civile, par de nouvelles dispositions à portée rétroactive, des droits découlant de lois en vigueur, le principe de la prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire du litige » (§ 57).

Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts CEDH 14 décembre 1999 Antonakopoulous, Vortsela et Antonakopoulou c/ Grèce et CEDH 28 mars 2000 Dimitrios Georgiadis c/ Grèce.

La Cour de cassation a appliqué cette jurisprudence aux lois de validation, en réduisant sa portée (Soc. 24 avril 2001, Bull. civ. n° 130). Elle a estimé que ces lois doivent respecter l'art. 6 de la Convention EDH, sauf en cas d'impérieux motifs d'intérêt général. En effet, elle a répété à plusieurs reprises que

« si le législateur peut adopter, en matière civile, des dispositions rétroactives, le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice afin d'influer sur le dénouement judiciaire des litiges ».

Se pose la question de savoir ce qui constitue un impérieux motif d'intérêt général. Selon la Cour de cassation, obéit à d'impérieux motifs d'intérêt général l'intervention du législateur destinée à aménager les effets d'une jurisprudence nouvelle (liste non exhaustive)

• « de nature à compromettre la pérennité du service public de la santé et de la protection sociale auquel participent les établissements pour personnes inadaptées et handicapées »(Ass. plén. 24 mars 2003 n° 01-40967, Bull. civ. n° 2, confirmée par Soc. 28 septembre 2005 n° 04-47304)
• de nature à compromettre « la pérennité du service public de la protection sociale et (...) l'égalité entre les assurés » (2e civ. 22 juin 2004 n° 02-30691)
• aboutissant à une « inégalité de traitement injuste entre les assurés mais encore un déséquilibre grave du système de financement social » (2e civ. 31 mai 2005 n° 04-30079)

Ne sont pas soumis à l'art. 6 § 1 CEDH le contentieux fiscal, dès lors qu'il n'y a pas d'incrimination pénale, les jugements avant-dire droit ayant seulement posé une question préjudicielle dans leur dispositif et les recours gracieux introduit devant des instances n'ayant aucun pouvoir juridictionnel (liste non exhaustive) :

• « En l'absence de toute accusation en matière pénale, l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est pas applicable au contentieux fiscal, qui échappe au champ des droits et obligations de caractère civil, en dépit des effets patrimoniaux qu'il a nécessairement quant à la situation des contribuables  » (Com. 31 janvier 2006 n° 04-15259, Com. 11 janvier 2005 n° 03-10548)
• « L'autorité de la chose jugée n'a lieu qu'à l'égard de ce qui a fait l'objet du jugement et a été tranché dans son dispositif ; un jugement avant-dire droit ayant seulement, dans son dispositif, posé une question préjudicielle, ses motifs, relatifs à la non-conformité d'une loi de validation à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, sont dépourvus de l'autorité de chose jugée ». (2e civ. 6 avril 2004 n° 02-30698, Bull. civ. n° 152, 2e civ. 22 mars 2005 n° 03-30683)
• « Si l'exigence de prééminence du droit, ainsi que la notion de procès équitable s'opposent, sauf pour d'impérieux motifs d'intérêt général, à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la Justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire des litiges, ces principes ne s'appliquent qu'aux instances judiciaires pendantes et non aux recours gracieux introduits devant la commission de recours amiable, laquelle est dépourvue de tout caractère juridictionnel » (2e civ. 6 avril 2004 n° 02-30698).

Voir

• Le principe de non rétroactivité
• Non-rétroactivité de la décision exécutoire
• Application de la loi pénale dans le temps

Liens externes

• CEDH 28 octobre 1999 Zielinski, Pradal et Gonzalez et autres c/ France, Recueil des arrêts et décisions 1999-VII
• CEDH 14 décembre 1999 Antonakopoulous, Vortsela et Antonakopoulou c/ Grèce
• CEDH 28 mars 2000 Dimitrios Georgiadis c/ Grèce
• Conclusions de l'avocat général M. Kehrig pour l'arrêt Soc. 24 avril 2001, Bull. civ. n° 130
• Analyse sommaire de la décision n° 2001-458 DC du 7 février 2002 relative à la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française
• Cahiers du Conseil constitutionnel Analyse sommaire de la décision n° 2001-458 DC du 7 février 2002 relative à la loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française, Conseil constitutionnel, Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12, oct. 2001-fév.2002
• La validation législative du système de rémunération par équivalence des permanences nocturnes des éducateurs, P. Alix, 2003
• Les relations entre les contribuables et l'administration fiscale : XX^e rapport au Président de la République, Chapitre II. La qualité de la norme fiscale, Conseil des impôts, novembre 2002

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