Version du 1 octobre 2007 à 07:14

Dernières décisions du Conseil constitutionel

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Le Conseil constitutionnel est le juge constitutionnel français institué par la Constitution du 4 octobre 1958 selon le modèle européen de justice constitutionnelle.

Historique

L’instauration d’un organe en France relevant de la justice constitutionnelle n’était pas, en soi, une évidence. En effet le rôle particulier que le légicentrisme avait conféré au Parlement limitait la marge d’intervention d’un juge constitutionnel. Cependant cette apparition n’est pas sans précédents.

Les précurseurs

Le débat sur l’instauration d’un juge constitutionnel remonte à la révolution française.

Le Jurie constitutionnaire

Sieyès, par un discours demeuré célèbre prononcé le 2 thermidor an III, propose l’instauration d’une «jurie constitutionnaire» composée de cent huit membres ayant un rôle de gardien de la Constitution et de transmission des vœux de modifications constitutionnelles. La proposition de Sieyès sera repoussée mais posera les premiers jalons d’un débat quant au contrôle de la constitutionnalité des lois en France.

Les sénats impériaux

La Constitution du 22 frimaire an VIII instaurera un Sénat conservateur qui avait pour mission d’ «  annule[r] les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels». Cependant le caractère césarien du régime rendait purement hypothétique une quelconque sanction.

Le second Empire aura des attributions analogues au Sénat impérial ; de la même manière l’absence d’autonomie de l’organe le condamnera à l’impuissance.

Le débat sous la IIIème République

Durant la période allant de 1870 à 1940, une très riche activité politique et doctrinale portera sur ce point avec d’un côté l’exemple nord américain et de l’autre l’apparition d’un modèle européen sous la plume d’Hans Kelsen. Mais pour diverses raisons, aucun projet n’aboutit avant la seconde guerre mondiale.

La consécration en 1946 : le comité constitutionnel

La Constitution du 27 octobre 1946 instaura un Comité constitutionnel de treize membres présidé par le président de la République qui a pour compétence (art. 91 de la Constitution de 1946) d’examiner si « les lois votées par l’Assemblée Nationale supposent une révision de la Constitution ». La procédure était fort complexe et le comité ne rendit qu’une décision le 18 juin 1948 marquant ainsi un échec relatif.

L’instauration de la Vème République

Les événements qui précipitèrent le changement de régime politique furent néanmoins encadrés par le cadre institutionnel particulier propre au Comité consultatif constitutionnel. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel fut instauré d’abord comme héritier du comité de 1946 sous l’inspiration de Michel Debré.

Le texte de la Constitution sera approuvé par référendum le 28 septembre 1958 et promulguée le 4 octobre suivant.

Durant la période transitoire visant à la mise en place des futures institutions de la Vème République, une Commission constitutionnelle provisoire siégera en tenant lieu de Conseil constitutionnel pour ce qui est du seule contentieux électoral.

Le 20 février 1959, les premiers membres étaient nommés permettant leur prestation de serment le 5 mars suivant et la première décision sera rendue le 14 mai.

Le rôle actuel du Conseil constitutionnel

Suite aux réformes de 1974 (pour les lois) et de 1992 (pour les conventions internationales), le Conseil pourra être saisi par 60 parlementaires ce qui ouvrira la saisine à l’opposition et permettra un développement spectaculaire du contrôle de constitutionnalité. Ainsi plus de 500 décisions seront rendues en matière de contrôle des normes dont l’immense majorité depuis les années 1980.

Organisation

Le Conseil constitutionnel est présidé par son Président et comprend des membres nommés et de droit. Il est en outre assisté par divers services.

Les membres nommés

Les membres nommés, au nombre de neuf, le sont pour une durée de neuf années non renouvelable à raison d’un renouvellement triennal. À cette occasion le Président de la République, le président du Sénat et le président de l’Assemblée Nationale nomme chacun un membre. Le Président de la République nomme le Président du Conseil constitutionnel, qui n'est donc pas élu par ses pairs (l'élection du Président de la juridiction constitutionnelle est pourtant en vigueur dans d'autres États).

À titre transitoire, les premiers membres nommés le furent pour une durée de 3 et 6 ans afin d’échelonner les deux premiers renouvellement. De même lorsqu’un mandat est interrompu (démission, décès, …) la personne appelée à succéder au membre défaillant peut, sous certaines réserves être reconduit dans ses fonctions.

Il n’existe, à la différence de nombreuses juridictions constitutionnelles, aucune qualité exigée pour être nommé au Conseil. Il s'agit d'une décision discrétionnaire de l’autorité de nomination insusceptible de recours contentieux (CE Ass., 9 avril 1999, Dame BA). Mais il convient de relativiser cette liberté puisque la pratique démontre la haute compétence de la quasi-totalité des membres ayant été nommés depuis l’origine.

Le statut de membre nommé tend évidemment à garantir l’indépendance des membres du Conseil en interdisant toute activité incompatible avec les fonctions exercées et en réservant la compétence disciplinaire au Conseil lui-même.

Les membres de droit

Les membres de droit forment une particularité française qui trouve son origine dans la volonté d’offrir aux anciens chef d’État une place institutionnelle puisque sont membres de droit, à vie, les anciens présidents de la République. Cette solution se démarque de la qualité de membre d’une assemblée à vie qu’offre certains autres États européens.

La pratique est très personnelle et était même tombée en désuétude jusqu’à ce que Valéry Giscard d’Estaing décide de siéger à compter de 2004.
Selon le journal Le Monde du 8 juillet 2007^[1], Jacques Chirac devrait siéger à compter de septembre 2007, après le jugement du contentieux électoral consécutif aux élections législatives des 10 et 17 juin 2007.

Le Président

Le président du Conseil est nommé par le Président de la République parmi les membres (nommés ou de droit). La pratique a démontré que le mandat de président était distinct de celui de membre.

En cas de suppléance ou d’intérim, c’est le Doyen d’âge qui assure la présidence et a, en cas de partage de voix, voix prépondérante.

Les services du Conseil constitutionnel

Afin d’être assisté dans ses tâches, le Conseil constitutionnel est doté de services administratifs qui assurent la logistique, la documentation et les fonctions d’un greffe le tout sous la supervision d’un secrétaire général. Par rapport à l’importance du Conseil constitutionnel dans l’ordre institutionnel français, les effectifs sont particulièrement réduits.

Compétences

Le contrôle des normes

La compétence principale du Conseil est le contrôle de constitutionnalité des normes. Cette compétence s’exerce à l’égard des :

• Conventions internationales,
• lois organiques,
• lois parlementaires,
• Règlements des Assemblées.

Cette compétence est exercée a priori avant la promulgation du texte contrôlé.

Les conventions internationales

Les conventions internationales signées mais non encore ratifiées peuvent faire l’objet d’un contrôle a priori sur saisine du Président de la République, du Premier ministre, du Président ou par un groupe de 60 membres de l’une des deux assemblées (art. 54 de la Constitution), à titre informatif la saisine ayant pour objet le traité d’Amsterdam a été effectué conjointement par le Président de la République et le Premier ministre.

Ce contrôle –préventif- était originellement soumis aux même restrictions que le contrôle des lois (absence de saisine parlementaire) et c’est la révision constitutionnelle du 25 juin 1992 qui remédiera à cette erreur.

Décisions rendues sur le fondement de l’article 54 de la Constitution :

Il convient de préciser que le contrôle de la conformité d’une convention internationale demeure, en sus, possible à l’occasion du contrôle de la loi autorisant la ratification (contrôle indirect), ce qui permettait avant 1992 une saisine parlementaire.

On notera que le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel est complémentaire des avis rendus par le Conseil d'État en sa qualité de conseil du gouvernement (le mandat d’arrêt européen, qui a impliqué une modification de la Constitution, demeure à cet égard l’exemple typique de la complémentarité entre les deux institutions.

Les lois

Le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi de la conformité des lois organiques et peut l’être pour les lois ordinaires et ce quelque soit leur appellation : lois cadres, lois de finances, lois de programme, loi de planification, … (art. 61 de la Constitution).

La saisine peut être opérée par les mêmes autorités qu’à l’encontre des conventions internationales, sachant que l’extension de la saisine aux parlementaire résulte de la révision du 29 octobre 1974 ; cette saisine doit intervenir après l’adoption de la «petite loi» et avant sa promulgation (CC, 7 novembre 1997, 97-392 DC, Loi portant réforme du service national)

Le Conseil examine alors la conformité des lois qui lui sont soumises au bloc de constitutionnalité qui forme les normes de références (Constitution du 4 octobre 1958, préambule de la Constitution de 1946, Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen ainsi que la Charte sur l’environnement) sachant que demeurent exclues d’un quelconque contrôle les lois référendaires (CC, 6 novembre 1962, 62-20 DC, dite Loi référendaire) (avec la saisine du président du Sénat proposée par Légifrance) et les lois constitutionnelles (CC, 26 mars 2003, 2003-469 DC, Loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République).

Il convient de signaler que le Conseil a rendu plus de 600 décisions en matière de normes ce qui est remarquable malgré une saisine restreinte.

Les Règlements des Assemblées

Le Conseil est également obligatoirement saisi des règlements des Assemblées (Assemblée Nationale, Sénat et Congrès) afin de vérifier leur conformité à la Constitution. Il s’agit ici d’une manifestation inégalée du «parlementarisme rationalisé» qui est l’épine dorsale de la Vème République. Cela afin que les chambres ne puissent pas la voie de leur règlements internes procéder à une modification de facto des règles constitutionnelles.

Les lois de Pays

Cette compétence a été adjointe par la réforme institutionnelle relative à la Nouvelle Calédonie en vertu de l'article 99 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999. Dans des conditions de saisine particulières et spécifiques, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de la conformité des Lois de pays propres à ce Pays d’Outre Mer.

Seule une saisine a été opérée le 7 janvier 2000 par le président de l'assemblée de la province des Îles Loyauté et a donné lieu à une décision demeurée unique  : la décision n°2000-1 LP du 27 janvier 2000.

Les résultats du contrôle

Le conseil lorsqu’il examine un texte par rapport à la Constitution peut adopter diverses solutions :

• la conformité,
• la conformité avec réserves d’interprétations,
• la non conformité partielle,
• la non conformité totale.

La conformité avec réserve impose aux autorités administratives et juridictionnelles l’interprétation posée par le Conseil constitutionnel et évite un recours fréquent à la non-conformité.

La non conformité partielle (lorsque la disposition est détachable de l’ensemble du texte) ou totale, fait obstacle à la promulgation. Cela impose donc soit une promulgation partielle, le texte étant alors tronqué des dispositions non conformes ou pour les lois à un retour devant les chambres par la voie du second examen (art. 10 de la Constitution, alinéa 2).

Il convient de préciser que le Conseil a étendu la portée de son contrôle par sa célèbre décision «État d’urgence en Nouvelle Calédonie» (CC, 85-187 DC du 25 janvier 1985) aux lois promulguées (alors que cela est exclu par la Constitution) à l’occasion du contrôle des «lois qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine» ; cette jurisprudence audacieuse n’a donné lieu qu’à de rares décisions démontrant par la même ses limites.

Le contrôle du bon fonctionnement des institutions

Dans le cadre du parlementarisme rationalisé, le Conseil constitutionnel est également compétent pour connaître de diverses compétences ayant formellement un lien avec le contrôle des normes mais dont la justification historique tient aux excès des régimes antérieurs.

On y trouve :

• la procédure de «délégalisation»,
• l’examen des fin de non recevoir,

La procédure de «délégalisation» vise a permettre, en vertu de l’art. 37, alinéa second de la Constitution, de transformer la nature juridique d’une loi adoptée sous la Vème République en texte réglementaire suivant son contenu matériel et ce en fonction des dispositions constitutionnelles définissant les domaines de la loi et du règlement.

L’examen des fin de non recevoir (FNR) est basé sur l’article 41 de notre Constitution qui permet au Conseil de connaître de la nature législative ou réglementaire et des délégation visée par l’article 38 durant les débats parlementaires.

Si la première procédure a subi un renouveau en raison du renouveau de la codification, la seconde est tombée en désuétude.

Le contrôle électoral

Le Conseil constitutionnel a hérité d’une compétence de juge des élections, évitant ainsi le renouvellement de la technique dite de la « vérification des pouvoirs» qui appartenaient aux chambres elles-mêmes et donnait lieu à des arbitrages de nature politique et non juridique.

Ainsi le Conseil constitutionnel connaît des élections présidentielles, parlementaires (Assemblée nationale et Sénat) et des référendums nationaux. Sa compétence incorpore les actes et affaires connexes aux élections qui en sont inséparables.

Enfin le Conseil est également juge des incompatibilités parlementaires et peut prononcer la déchéance d’un élu.

Les autres compétences

Le Conseil constitutionnel connaît également certaines demandes d’avis en matière de fonctionnement des institutions (élections, pouvoirs exceptionnels,…). Il est également compétent pour connaître de la situation de ses membres et de quelques attributions administratives (accès à ses archives,…).

Les compétences envisagées

À la différence de la plupart des juridictions constitutionnelles basées sur le modèle kelsénien de justice constitutionnelle, le Conseil français ne peut pas être saisi par un justiciable de la question de la conformité d’une loi à la Constitution.

En effet, le texte de la Constitution réserve la saisine à certaines autorités dénommées. S’il avait été envisagé l’instauration d’une question préjudicielle de constitutionnalité selon un mécanisme complexe impliquant la Cour de cassation et le Conseil d’État durant la période 1990-1993. Cependant, des raisons politiques ont eu raison de ces projets dont le projet de loi constitutionnelle du 10 mars 1993 restera le plus célèbre.

Jurisprudence

La force juridique des décisions du Conseil

Les décisions rendues par le Conseil constitutionnel ont l’autorité absolue de chose jugée (art. 62 de la Constitution) et s’imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Il n’existe pas de voie de recours à la réserve près du recours en rectification d’erreur matérielle d’une portée fort limitée. L’autorité de chose jugée porte sur le dispositif et les motifs qui en sont le soutien nécessaire.

Les décisions sont publiées au Journal officiel de la République française (édition Lois et Décrets), sur le site Internet de la juridiction et au sein du recueil officiel des décisions publié annuellement.

Les grandes décisions

A l’image du Conseil d’État, le Conseil constitutionnel a façonné un droit prétorien et la doctrine (L. Favoreu et L. Phillip) ont rassemblé dans un ouvrage unanimement reconnu comme faisant autorité les «grandes» décisions du Conseil qui sont considérées comme essentielles.

Voir la liste des Grandes décisions

L’intégralité de la jurisprudence

L’ensemble des décisions est publiée au Journal Officiel et donc disponible en fac similé sur le site Légifrance.

Cependant le site du Conseil constitutionnel comporte la presque intégralité des décisions rendues depuis la mise en place de l’institution.

Voir également l'article sur le contentieux constitutionnel.

Divers

Liens

• Site du Groupe d’Etudes et de Recherches sur la Justice Constitutionnelle (GERJC)
• Site du Conseil Constitutionnel
• Site de l’Association Française Des Constitutionnalistes (AFDC)

Bibliographie

Sur les aspects historiques

• H. Kelsen, La garantie juridictionnelle de la Constitution, RDP 1928 p. 197 et s.,
• R. Carré de Malberg, La constitutionnalité des lois et la Constitution de 1875, RPP, 10 septembre 1927, p. 339 et s.,
• M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Sirey, 1929, réed. CNRS 1965,
• M-J. Redor, De l’Etat légal à l’Etat de droit, thèse, éd. Economica-PUAM, 1992

Nota : La Bibliothèque Nationale de France permet l’accès à certains documents en ligne gratuitement via son service Gallica.

Sur le Conseil Constitutionnel

• D. Rousseau, Droit du contentieux constitutionnel, Précis Domat, éd. Montchrestien, 2001, ISBN 2707612634
• L. Favoreu (s. dir.), Droit constitutionnel, Précis, éd. Dalloz, 2004, ISBN 2247062059
• L. Favoreu et L. Phillip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, éd. Dalloz, 2005, ISBN 2247063020
• P. Jan, Le Procès constitutionnel, éd. LGDJ, 2001, ISBN 2275019952
• G. Drago, Contentieux constitutionnel français, Thémis, éd. PUF, 1998, ISBN 213049577X
• F. Luchaire, Le Conseil constitutionnel, éd. Economica-PUAM (4 tomes), 1997 à 2002,

Périodiques

• AIJC: Annuaire International de Justice Constitutionnelle,
• RFDC: Revue Française de Droit Constitutionnel,
• RDP: Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger,
• RBDC: Revue Belge de Droit constitutionnel,
• CCC : Les cahiers du Conseil Constitutionnel.

Nota : Les cahiers du Conseil sont disponibles gratuitement sur le site du Conseil sauf le dernier numéro paru, disponible uniquement en librairie.

Notes et références