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Sanction du principe de séparation des juridictions administrative et judiciaire > Théorie des questions accessoires

On s'accorde pour reconnaître en cette matière une compétence particulièrement étendue au juge répressif. Depuis très longtemps, le juge pénal revendique une certaine compétence pour apprécier la légalité des actes administratifs mais son attitude est souvent en désaccord celle du Tribunal des conflits, ce qui conduit à des jurisprudences aberrantes.

Les raisons qui militent en faveur d'une compétence étendue du juge pénal

Il convient de rappeler l'existence d'un état d'esprit traditionnel chez le juge pénal

Celui-ci considère qu'il a normalement vocation à trancher toutes les difficultés qui surgissent au cours d'un procès pénal. Il a pour mission d'infliger des sanctions pénales, de porter atteinte à des droits fondamentaux de individus (cela allait jusqu'à la peine de mort). Dans cette tâche, il a une responsabilité considérable qu'il doit assurer entièrement. Il paraît normal qu'il ne sanctionne pas certains comportements lorsqu'il y eu infraction à un règlement entaché d'irrégularité. On ajoute surtout sur le plan pratique qu'il y a tout intérêt à ne pas ralentir excessivement le procès pénal.

Sur le plan textuel, il existe d'autres raisons

L'ancien art. 471-15^[1] du Code pénal, punissait d'amende ceux contrevenant aux « décrets et arrêtés de police légalement faits par l'autorité administrative ou aux arrêtés publiés par l'autorité municipale ». Ces textes, en envisageant des règlements légalement faits, semblaient reconnaître au juge pénal compétence en matière d'appréciation de légalité.

Toutefois, cette compétence est limitée. Elle ne vaut que pour les décisions administratives de police, c'est-à-dire les décisions qui sont prises en vue d'assurer la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Il semble aussi que le juge pénal ne devrait être compétent qu'à l'égard des décisions qui ont servi de fondement à la poursuite et non à l'égard des actes invoqués comme moyen de défense. Enfin, on peut encore se demander si la compétence du juge répressif doit être retenue à la fois pour les actes réglementaires et pour les actes individuels.

En présence de ces textes, la jurisprudence a eu tendance à considérer qu'ils n'étaient qu'une application d'un principe plus général, principe selon lequel le juge pénal aurait normalement compétence pour apprécier la légalité des actes administratifs invoqués à l'occasion d'un procès pénal. Cette thèse a été souvent exprimée par la Chambre criminelle de la Cour de cassation alors que le Tribunal des conflits a toujours retenu une doctrine plus restrictive^[2]

Une solution de principe avait été formulée dans l'arrêt Avranches et Desmarets^[3]. Une autre solution, affirmée par la Cour de cassation, est confirmée par l'art. 111-5 du Code pénal, applicable depuis 1994. Le Tribunal des conflits n'a pas encore eu l'occasion de se prononcer sur cette solution.

L'appréciation de la légalité par le juge pénal

Les principes posés par le Tribunal des conflits

C'est donc dans l'arrêt Avranches et Desmarets que les règles essentielles ont été dégagées par le Tribunal des conflits. Dans cette affaire, deux individus étaient poursuivis devant le tribunal correctionnel pour délit de chasse par le propriétaire d'une ferme. Pour se défendre, ils invoquaient leur qualité de fils pour l'un, et de gendre pour l'autre, du fermier pour faire état du dispositif du statut-type des baux ruraux, c'est-à-dire du règlement qui leur reconnaît le droit de chasse. Il s'agissait de savoir si cette disposition qui était incluse dans un acte réglementaire n'était pas contraire à la loi portant statut du fermage. Le juge pénal pouvait-il apprécier la régularité de cet acte ?

Le Tribunal des conflits a reconnu au juge pénal une compétence très étendue dans les termes suivants : « Considérant qu'il résulte de la nature de la mission assignée au juge pénal que celui-ci a, en principe, plénitude de juridiction sur tous les points d'où dépend l'application ou la non application des peines ; qu'il lui appartient, à cet effet, non seulement d'interpréter, outre les lois, les règlements administratifs, mais encore d'apprécier la légalité de ceux-ci, qu'ils servent de fondement à la poursuite ou qu'ils soient invoqués comme moyen de défense ; que la compétence de la juridiction pénale ne connaît de limite, en ce domaine, que quant à l'appréciation de la légalité des actes administratifs non réglementaires, cette appréciation étant, sauf dans le cas de prescription législative contraire, réservée à la juridiction administrative en vertu de la séparation des pouvoirs ».

Il convient de bien comprendre la portée de la jurisprudence Avranches et Desmarets. La compétence du juge répressif à l'égard des actes réglementaires est une plénitude de juridiction. Il s'agit d'une compétence d'interprétation et d'appréciation de légalité. Ensuite, elle appartient à toutes les juridictions pénales. Elle vaut pour tous les règlements, qu'ils servent de base à la poursuite ou à la défense. Le juge pénal a non seulement le pouvoir, mais le devoir d'exercer les compétences qui lui sont reconnues. Il ne saurait par exemple surseoir à statuer en attendant la décision du juge administratif^[4]. Toutefois, l'arrêt a dégagé une limite à la compétence du juge répressif: lorsqu'il s'agit d'actes administratifs non réglementaires (individuels), le juge pénal ne peut pas en apprécier la légalité, sauf si une loi l'a prévu.

Les principes formulés dans l'arrêt Avranches et Desmarets peuvent être écartés par des textes contraires. Des textes peuvent affirmer la plénitude de la compétence du juge administratif mais peuvent attribuer compétence au juge pénal à l'égard des textes individuels. Ainsi, la loi du 11 juillet 1938 sur les réquisitions, en prévoyant le délit de résistance aux mesures de réquisition, avait reconnu au juge pénal le pouvoir d'apprécier la légalité des actes individuels de réquisition (Gerval). La Cour de cassation ne s'est pas inclinée.

La position dissidente de la Cour de cassation

Si la portée de l'arrêt Avranches et Desmarets semble claire, on doit constater que le problème reste imparfaitement résolu. Les solutions dégagées par le Tribunal des conflits ne sont pas entièrement admises par la Cour de cassation, qui a défini sa propre doctrine dans l'arrêt Le Roux^[5].

Au terme d'un arrêté municipal du 9 avril 1959, l'organisation de bals sur le territoire de la commune était soumise à autorisation. La dame Le Roux s'était heurté à un refus du maire au motif que son bal était situé trop près de l'école des garçons et du cimetière. Elle avait passé outre et, après avoir fait l'objet d'un procès verbal, elle avait soulevé l'exception d'irrégularité de la décision. Les juges du fond s'étaient reconnus compétents. La Cour de cassation a confirmé en exprimant une doctrine très caractéristique dans ce problème. On peut retenir trois idées principales dans l'arrêt.

En premier lieu, la Cour de cassation affirme la compétence du juge répressif pour apprécier la légalité de tout acte administratif, qu'il soit réglementaire ou individuel.

En deuxième lieu, il ressort de cet arrêt que les pouvoirs du juge répressif n'existent que lorsqu'il s'agit d'un acte assorti d'une sanction pénale que l'on demande au juge de prononcer, c'est-à-dire lorsque l'acte sert de fondement à la poursuite. En cela, le Tribunal des conflits avait été plus favorable à la Cour de cassation puisque le Tribunal des conflits admettait cette compétence non seulement quand l'acte sert de fondement, mais plus largement encore, lorsque l'acte sert de moyen de défense. Sur ce point, une certaine doctrine considère que la position de la Cour de cassation est plus logique et plus juridique.

En troisième lieu, il faut souligner que les pouvoirs du juge répressif rencontrent une limite qui a été longuement développée par M. Costa. Le juge pénal ne saurait se livrer qu'à une appréciation de légalité mais il ne saurait apprécier l'opportunité de l'acte. La doctrine exprimée dans l'arrêt Le Roux a été reprise constamment par la Cour de cassation^[6]. Les positions formelles de la Cour de cassation et du Tribunal des conflits aboutissent à de regrettables divergences dans les contrôles de légalité exercés des domaines identiques^[7].

L'interprétation par le juge pénal

Le problème de l'interprétation ne soulève pas de grande difficulté. S'agissant des actes réglementaires, l'interprétation est certainement reconnue au juge répressif. L'arrêt Avranches et Desmarets est formel sur ce point. Cette solution était déjà impliquée dans la jurisprudence Septfonds^[8].

Quant aux actes administratifs individuels, on s'accorde pour refuser au juge pénal le pouvoir de les interpréter. On doit cependant reconnaître que la question est rarement soulevée dans la pratique et qu'il n'y a aucune décision du Tribunal des conflits à ce sujet. En effet, le tribunal répressif a tendance à considérer que les dispositions incluses dans un acte individuel sont suffisamment claires et précises et qu'elle ne donnent pas lieu à interprétation.

Ceci dit, le problème n'est pas complètement résolu car depuis ces solutions, est intervenue la réforme pénale, applicable depuis le 1^er mars 1994. Selon l'article 111-5 résultant de la loi du 11 juillet 1992, « Les juridictions pénales sont compétentes pour interpréter les actes administratifs réglementaires ou individuels et pour en apprécier la légalité lorsque de cet examen de la légalité dépend la solution du procès pénal qui leur est soumis ». Ce texte règle enfin le problème et est très favorable au juge pénal, sauf en ce qui concerne ce qui ne dépend pas de la solution.

Le problème est maintenant de savoir ce qu'il faut entendre par « dont dépend la solution » : moyen de défense ou acte administratif invoqué ? Le mieux est peut-être de tout donner au juge pénal. Une première décision avait « déduit » de l'art. 111-5 la possibilité pour le juge pénal de déclarer d'office l'illégalité d'un acte administratif^[9]. D'autres décisions sont revenues sur cette possibilité^[10]. Une autre décision énonce que la mesure d'exclusion d'un membre d'une association de chasse sur le domaine public maritime prise en application des dispositions statutaires types résultant d'un arrêté de 1975 ne constitue pas un acte administratif individuel dont la légalité serait susceptible d'être contestée par voie d'exception devant le juge répressif.^[11].

Notes et réféfences

Voir également

• Interprétation de la règle pénale
• Trouver la notion "théorie des questions accessoires" dans l'internet juridique français