Critère du contrat administratif tiré de la qualité des parties (fr)

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L'importance de la qualité des parties comme critère du contrat administratif est apparue relativement récemment. Deux hypothèses se présentent :

• le contrat peut-il être de droit public selon que les parties au contrat sont des personnes privées ?
• le contrat peut-il être de droit privé selon que le contrat est passé entre deux personnes de droit public ?

Le problème des contrats passés entre personnes privées

Le problème

On a longtemps pensé qu'un contrat ne pouvait avoir un caractère administratif que si l'une des parties au moins avait la qualité de personne publique. La jurisprudence a en effet souvent établi qu'un marché passé entre personnes privées n'avait pas le caractère administratif, même s'il concernait un service public.

Pourtant, l'exception était déjà considérée comme très limitée. La jurisprudence admettait qu'un contrat passé entre deux personnes privées pouvait avoir la qualité de contrat administratif lorsque l'une d'elles avait agi pour le compte d'une personne publique, c'est-à-dire en tant que mandataire d'une personne publique. Dans cette affaire, il s'agissait d'un marché passé par une association pour le compte d'un établissement public. On estimait que dans de telles hypothèses, la personne publique était en réalité le véritable contractant.

La jurisprudence a même été plus loin. Elle a admis que le mandat pouvait être tacite.

Les caractéristiques spécifiques de l'administration actuelle, notamment le développement de la participation des personnes privées à la gestion des services publics devait donner une importances croissante à cet aspect du problème. La jurisprudence a admis qu'un acte administratif unilatéral pouvait émaner d'une personne privée lorsque celle-ci était habilitée à utiliser des procédés de puissance publique et remplissait une mission service public. Ne peut-on pas admettre aussi qu'un contrat peut être administratif, même s'il est passé entre deux personnes privées dès lors que l'une d'elle est chargée d'assurer un service public et utilise des procédés de gestion publique contractuelle ? Au fond, on transposerait les principes affirmés dans la jurisprudence Monpeurt-Magnier dans la pratique contractuelle.

La position de la jurisprudence

Tribunal des conflits 8 juillet 1963 SARL Entreprise Peyrot

La loi du 18 avril 1955 relative au statut des autoroutes prévoit que la construction et l'exploitation des autoroutes seront confiées par l'État soit à une personne publique, soit à une personne privée, à savoir une société d'économie mixte (SEM). C'est en application de ce texte qu'avait été confiée la concession de la construction et l'exploitation de l'Autoroute Esterelle-Côte d'Azur à une SEM. Il s'agissait de qualifier un contrat passé par cette société avec un entrepreneur, lui aussi personne privée, marché passé dans la forme administrative puisqu'il était fait référence au cahier des charges des ponts et chaussées. Le juge administratif avait retenu la compétence administrative en se fondant sur cette référence. Saisi de la même affaire, le juge administratif avait estimé qu'un contrat de cette nature constituait un contrat de droit privé car la SEM était une personne privée qui n'agissait pas comme mandataire de l'État. Le Tribunal des conflits, saisi à son tour, va retenir la compétence administrative du contrat avec une formulation assez obscure :

« Considérant que la construction des routes nationales a le caractère de travaux publics et appartient par nature à l'État, qu'ainsi, quelles que soient les modalités adoptées pour la construction d'une autoroute, les marchés passés avec les entrepreneurs par l'administration ou par son concessionnaire ont le caractère de marché de travaux public, c'est-à-dire de contrat administratif par détermination de la loi ».

Disons qu'il apparaît que l'argument essentiel du Tribunal des conflits tient à l'affirmation selon laquelle la construction des routes et autoroutes est l'affaire de l'État. Il s'agit donc d'un arrêt d'espèce, ce qui sera confirmé par la suite : cette jurisprudence n'est valable que pour les autoroutes. En dehors des autoroutes, la compétence est judiciaire. La solution serait probablement différente aujourd'hui compte tenu de la privatisation de la SANEF.

Dans la jurisprudence intervenue ultérieurement, le Conseil d'État a fait preuve d'un refus d'associer les notions de contrat administratifs et de personne privées

La solution est nettement énoncée par l'arrêt Interlait :

« Considérant qu'Interlait, constituée sous la forme de société anonyme, est une entreprise privée, de caractère commercial, inscrite au registre du commerce ; que bien qu'elle ait été chargée d'une mission de service public, elle se livre librement à des opérations commerciales ; d'où il suit que les litiges relatifs à cette activité de commerce qui l'opposent à ses fournisseurs et à ses clients ressortissent à la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire »

Le problème des contrats passés entre personnes publiques

Les solutions sont plus nettes dans ce domaine. Devant l'augmentation du nombre des contrats passés entre personnes publiques, notamment en matière économique et en matière de décentralisation, la jurisprudence a pris position dans le sens d'une sorte de présomption selon laquelle le contrat est administratif :

« Un contrat conclu entre deux personnes publiques revêt en principe un caractère administratif, impliquant la compétence des juridictions administratives pour connaître des litiges portant sur les manquements aux obligations en découlant, sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé »

Ce n'est qu'une présomption et rien n'interdit à des personnes publiques de passer entre elles un contrat de droit privé. Ex: contrat portant sur un objet de droit privé (ex: bail). Le Bureau d'aide sociale avait loué à la commune un local lui appartenant, contrat qualifié de contrat de droit privé. Même solution concernant des contrats informatiques.

Si les contrats passés entre personnes publiques contiennent des clauses exorbitantes, ce sont des contrats administratifs.

Voir aussi

• Trouver la notion contrat administratif critère AND personne OR publique privé dans l'internet juridique français